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Gesetzgebungskompetenz der EG/‌EU

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von Jürgen Basedow

1. Auftrag und Zuständigkeit

In den Verfassungen föderaler Gemeinwesen finden sich regelmäßig Vorschriften, in denen die Gesetzgebungskompetenz in Bezug auf einzelne Rechtsgebiete dem Bund oder den Teileinheiten zugewiesen wird. So liegt die Gesetzgebungskompetenz für das Zivilrecht in den deutschsprachigen Staaten beim Bund, siehe Art. 74 Nr. 1 dt. GG, Art. 122 Abs. 1 schweiz. Bundesverfassung und Art. 10 Abs. 1 Nr. 6 österr. Bundes-Verfassungsgesetz. Damit ist zunächst nur indiziert, dass der Gesetzgeber der Zentraleinheit die Befugnis hat, tätig zu werden. Ob er tatsächlich Gesetze erlässt, bleibt seinem politischen Ermessen überlassen. Die römischen Verträge von 1957 haben die Europäische Gemeinschaft ganz anders konzipiert. Danach wurden der Gemeinschaft Ziele gesetzt wie beispielsweise die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes oder die Einführung einer gemeinsamen Verkehrspolitik. Den Organen der Gemeinschaft wurde für die einzelnen Politikbereiche der Auftrag erteilt, Schritte zur Verwirklichung der Ziele zu unternehmen. Aus dem Auftrag ergab sich dann auch die Verbandskompetenz der Europäischen Gemeinschaft. Ein politisches Ermessen wurde der Europäischen Kommission nicht eingeräumt, auch wenn es mit der tatsächlichen Ausführung des Vertrages unvermeidlich verbunden war. Die Kommission konnte sich aber bei ihren Gesetzgebungsinitiativen gegenüber den Mitgliedstaaten stets darauf stützen, dass sie nicht nur befugt, sondern verpflichtet war, die Ziele des Vertrages zu verwirklichen.

Die Rivalität der Gesetzgebungskompetenz zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten trat in den gemeinschaftspolitischen Diskussionen schon bald hervor. Eine erste rechtliche Verankerung erhielt sie mit der Einführung des Subsidiaritätsprinzips durch den Vertrag von Maastricht. In Art. 5(2) EG (siehe Art. 5(3) EU 2007) war erstmalig auch von einer ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft die Rede. Auf welche Rechtsgebiete und Handlungsfelder sie sich erstreckt, blieb freilich höchst umstritten. Erst der Vertrag von Lissabon bringt hierzu wünschenswerte Klärung. Die Art. 3 und 4 AEUV enthalten jeweils Listen von Bereichen ausschließlicher Gemeinschaftszuständigkeit und Bereichen, in denen sich Gemeinschaft und Mitgliedstaaten die Zuständigkeit teilen. Für das Privatrecht relevant ist dabei die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Wettbewerbsregeln und die Währungspolitik (Währung; Europäische Zentralbank) in den Ländern der Euro-Zone. Unter den geteilten Zuständigkeiten des Art. 4 sind für das Privatrecht besonders bedeutsam die Kompetenzen für den europäischen Binnenmarkt, die Sozialpolitik, die Umwelt, den Verbraucherschutz, den Verkehr und den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Auf diesen Feldern nehmen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 2(2)2 „ihre Zuständigkeit wahr, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat“.

Aus der vorstehend genannten Aufzählung ergibt sich ein wesentlicher Unterschied zu den anfangs zitierten Kompetenzregeln in Bundesstaaten: Während jene sich auf ganze Rechtsgebiete beziehen, geht es in den Gründungsverträgen um Politikfelder. Die oben angeführten Verfassungen beziehen sich auf eine gesamtheitliche Rechtssystematik, innerhalb derer die Gesetzgebungszuständigkeit für jedes Teilrechtsgebiet der Zentrale oder einer Teileinheit zugewiesen wird, je nachdem, wo diese Zuständigkeit nach Auffassung der Verfassungsgeber besser angesiedelt ist. Der EG-Vertrag setzt der Gemeinschaftspolitik demgegenüber Ziele, die mit den Mitteln ganz verschiedener Rechtsgebiete erreicht werden können. So wird man beispielsweise den Schutz der Verbraucher vor gefährlichen Produkten sowohl durch eine verwaltungsrechtliche Zulassungsregelung wie auch durch eine präventiv wirkende scharfe Haftung des Produzenten verbessern können. Aus der Sicht der mitgliedstaatlichen Verfassungen würden Maßnahmen der ersteren Art von der Bundeskompetenz für das Zivilrecht nicht erfasst. Anders verhält es sich mit der Gemeinschaftskompetenz für den Verbraucherschutz gemäß Art. 153, 95 EG/‌169, 114 AEUV: Diese Kompetenz deckt den Erlass von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Schutzmaßnahmen gleichermaßen. Dies erklärt die höchst unscharfe Abgrenzung von öffentlichem Recht und Privatrecht in der Gemeinschaft; eine Fülle von Rechtsakten enthält Vorschriften aus beiden Rechtsgebieten.

2. Bedeutung der Gesetzgebungszuständigkeiten der Gemeinschaft

Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung wird die EU nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die ihr durch die Gründungsverträge übertragen worden sind, siehe Art. 5(1) EG/‌Art. 5(2) EU (2007). Eine Besinnung auf die Gesetzgebungsgrundlage ist daher vor jedem Erlass eines gemeinschaftlichen Rechtsaktes erforderlich. Sie ist darüber hinaus auch deshalb unverzichtbar, weil die einzelnen Ermächtigungsgrundlagen des Vertrages oft spezifische Regelungen für das Gesetzgebungsverfahren aufstellen, die insbesondere die Art der Beteiligung des Europäischen Parlaments und die erforderliche Abstimmungsmehrheit im Rat betreffen. Während für die meisten Politikbereiche nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren des Art. 251 EG/‌294 AEUV eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat und eine gemeinsame Annahme von Rechtsakten durch Rat und Parlament vorgesehen ist, hat das Parlament im Bereich der Wettbewerbspolitik gemäß Art. 83 EG/‌103 AEUV nach wie vor nur ein Anhörungsrecht. Das Anhörungsrecht, das bislang auch für Maßnahmen der Antidiskriminierungspolitik gemäß Art. 13 EG und subsidiäre Maßnahmen gemäß Art. 308 EG vorgesehen war, ist dort nun zu einem Zustimmungsvorbehalt erstarkt, vgl. Art. 19 und Art. 352, 353 AEUV; in beiden Bereichen ist für die Beschlussfassung im Rat nach wie vor Einstimmigkeit vorgeschrieben. Wegen der Bedeutung der Ermächtigungsgrundlage für das Gesetzgebungsverfahren kommt ihrer genauen Bezeichnung im Rahmen der Begründungspflicht des Art. 253 EG/‌296 AEUV große Bedeutung zu, siehe EuGH Rs. 45/‌86 – Kommission/‌Rat, Slg. 1987, 1493, Rn. 8 f.; Rs. C-300/‌89 – Kommission/‌Rat, „Titandioxid“ Slg. 1991, I-2867, Rn. 10 ff.

Auf die präzise Auswahl und Angabe der Ermächtigungsgrundlage kommt es nicht zuletzt auch wegen der Art des Rechtsakts an. So lässt etwa Art. 44(1)/‌50(1) AEUV für die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit, beispielsweise durch Angleichung des Gesellschaftsrechts, nur den Erlass von Richtlinien zu, während für die Verwirklichung des Binnenmarkts im Übrigen gemäß Art 95 EG/‌Art. 114 AEUV „Maßnahmen“, also auch Verordnungen zu Gebote stehen.

Die Wahl der Ermächtigungsgrundlage hat aber auch eine politische Dimension. Da der Vertrag der Gemeinschaft in erster Linie Aufträge zur Gestaltung der Integration erteilt, ist das mit ihrer Durchführung betraute Organ, also die Kommission, auch in entsprechender Weise organisiert. Den einzelnen Generaldirektionen obliegt regelmäßig die Verwirklichung einer sektoralen Politik, so dass mit der Identifizierung einer Kompetenzgrundlage der Gemeinschaft regelmäßig auch die Zuweisung des betreffenden Themas an eine Dienststelle der Kommission verbunden ist, die damit auch zum Ansprechpartner der interessierten Gruppen und Verbände wird.

3. Für das Privatrecht bedeutsame Gesetzgebungskompetenzen

Die politisch-finale Zuständigkeitsordnung des EG-Vertrags bringt es mit sich, dass ganz verschiedene primärrechtliche Grundlagen für den Erlass privatrechtlicher Rechtsakte in Betracht kommen. So sind manche arbeitsrechtlichen Rechtsakte wie etwa die RL über Massenentlassungen (RL 98/‌59) auf die Binnenmarktkompetenz der Art. 94 und 95 EG/‌115, 114 AEUV gestützt, andere wie die RL über Mutterschutz (RL 92/‌85) auf die besondere arbeitsrechtliche Kompetenz gemäß Art. 137(2)/‌153(2) AEUV; für den arbeitsrechtlichen Diskriminierungsschutz der RL 2000/‌78 und 2006/‌54 wurden zum einen Art. 13 EG/‌19 AEUV und zum anderen Art. 141 EG/‌134 AEUV herangezogen. Die Entsende-RL (RL 96/‌71) ist als Maßnahme des Dienstleistungsverkehrs aufgrund der Art. 47 und 55 EG/‌53 und 62 AEUV erlassen worden. Die Vielzahl der Kompetenzgrundlagen ist zum Teil auf die Veränderungen der Gründungsverträge im Laufe der Jahrzehnte zurückzuführen. Jedenfalls schafft sie aber viele Überlappungen. Das Desiderat des Europäischen Gerichtshofes, wonach die Ermächtigungsgrundlage eines Rechtsakts nach objektiven Kriterien zu bestimmen sei, ist in der praktischen Gesetzgebung nicht voll verwirklicht. Die für das Privatrecht wichtigsten Ermächtigungsgrundlagen finden sich in Art. 44 EG/‌50 AEUV für das Gesellschaftsrecht, in Art. 65 EG/‌81 AEUV für das internationale Privat- und Zivilprozessrecht, in Art. 95 EG/‌114 AEUV für die Verwirklichung des Binnenmarkts, in Art. 153 EG/‌169 AEUV für den Verbraucherschutz und – für alle Rechtsgebiete subsidiär – in Art. 308 EG/‌352, 353 AEUV. Der Vertrag von Lissabon hat in Art. 118 AEUV für das geistige Eigentum eine neue Ermächtigungsgrundlage geschaffen, die künftig Art. 352 AEUV vorgeht.

a) Gesellschaftsrecht

Art. 44(2)(g) EG/‌50(2)(g) AEUV gibt der Gemeinschaft die Befugnis, den im nationalen Recht vorgesehenen Schutz von Gesellschaftern und Dritten zu koordinieren und gleichwertig zu gestalten. Diese Ermächtigung beruht auf der Erwägung, dass eine Gesellschaft, die nach dem für sie maßgeblichen Recht beispielsweise geringen Publizitätsanforderungen unterliegt, in einem anderen Mitgliedstaat mit höheren Publizitätsanforderungen möglicherweise in ihrer Tätigkeit behindert wird. Solchen Beeinträchtigungen der Niederlassungsfreiheit kann eine Rechtsangleichung entgegenwirken. Die Rechtsangleichung ist gemäß Art. 44(1) EG/‌50(1) AEUV nur mit dem Mittel der Richtlinie möglich, und ein Dutzend gesellschaftsrechtlicher Richtlinien belegt die Bedeutung dieser Ermächtigungsgrundlage. Ihre Tragweite endet freilich dort, wo es um die Funktionsbedingungen des Kapitalmarkts geht. Eine konsistente Abgrenzung gibt es aber hierzu bis heute nicht. So ist die Bilanz-RL (RL 78/‌660) auf Art. 44 gestützt, die VO 1606/‌ 2002 über die Anwendung internationaler Rechnungslegungsstandards dagegen auf die Binnenmarktkompetenz des Art. 95 EG/‌114 AEUV. Von Art. 44 EG/‌50 AEUV nicht erfasst sind auch die eigenständigen Gesellschaftsformen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere die SE, deren Statut auf Art. 308 EG/‌352, 353 AEUV beruht, siehe unten.

b) Internationales Privat- und Zivilprozessrecht

Mit Art. 65 EG/‌81 AEUV hat der Vertrag von Amsterdam erst 1997 eine selbständige Gemeinschaftskompetenz für die Regelung der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen mit grenzüberschreitendem Bezug geschaffen. Zwar hat die Gemeinschaft auch schon vorher vereinzelt Regelungen zum internationalen Privatrecht auf anderweitiger Grundlage erlassen. Erst aufgrund des Vertrages von Amsterdam ist es aber zu einem umfassenden rechtspolitischen Aktionsplan der Gemeinschaftsorgane auf diesem Gebiet gekommen (ABl. 1999 C 19/‌1, Rn. 40 f.). Da die Gemeinschaft nach Art. 65 „Maßnahmen“ treffen kann, kann sie auch Verordnungen erlassen und hat von dieser Möglichkeit bereits mehrfach Gebrauch gemacht. Die Bedeutung der Rechtsakte für den Binnenmarkt ist nach dem Vertrag von Lissabon nicht mehr eine notwendige Voraussetzung für den Erlass. Die Vorschriften können sich auf das internationale Zivilprozessrecht Europäisches Zivilprozessrecht) beziehen, aber auch die Vereinbarkeit der in den Mitgliedstaaten geltenden Kollisionsnormen zum Gegenstand haben; sie decken damit das internationale Privat- und Zivilprozessrecht weitgehend ab.

c) Rechtsangleichung für den Binnenmarkt

Von zentraler Bedeutung für die privatrechtliche Gesetzgebung der Gemeinschaft ist ihre Binnenmarktkompetenz gemäß Art. 94 und 95 EG/‌115, 114 AEUV. Ursprünglich sah der EWG-Vertrag in Art. 100 (Art. 94 EG/‌115 AEUV) lediglich eine sehr eingeschränkte Möglichkeit zur Rechtsangleichung vor; insbesondere musste der Rat danach einstimmig entscheiden. Erst die einheitliche Europäische Akte hat zur Verwirklichung des Binnenmarkts in Art. 95 EG/‌114 AEUV die Rechtsangleichung durch qualifizierte Ratsmehrheit ermöglicht. Für die Ausnahmebereiche Steuern, Freizügigkeit und Arbeitsrecht bleibt es jedoch beim Einstimmigkeitserfordernis. Gemäß Art. 95 EG/‌114 AEUV kann die Gemeinschaft alle Arten von Maßnahmen erlassen, also auch Verordnungen; nach einer Protokollerklärung zur Einheitlichen Europäischen Akte sollen allerdings vorwiegend Richtlinien in Betracht kommen. Der Umfang dieser Gesetzgebungskompetenz im Privatrecht ist strittig. Wie der Gerichtshof in seinem ersten Urteil zur Tabakwerberichtlinie festgestellt hat, begründet Art. 95 EG/‌ 114 AEUV keine allgemeine Kompetenz zur Regelung des Binnenmarkts. Die „bloße Feststellung von Unterschieden zwischen den nationalen Vorschriften und die abstrakte Gefahr von Beeinträchtigungen von Grundfreiheiten oder daraus möglicherweise entstehenden Wettbewerbsverzerrungen“ genügen nicht, siehe EuGH Rs. C-376/‌98 – Deutschland/‌Parlament und Rat, Slg. 2000, I-8419, Rn. 84. Ob die Tragweite dieser Äußerungen über den konkret entschiedenen Fall – das Verbot von lokaler Plakatwerbung durch die Gemeinschaft – hinausgeht und etwa einer umfassenden Regelung des Zivilrechts durch die Gemeinschaft entgegensteht, ist zweifelhaft.

d) Verbraucherschutz

Art. 153 EG/‌169 AEUV verleiht der Gemeinschaft eine Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Verbraucherschutzes. Soweit die Vorschrift lediglich auf Art. 95 EG/‌114 AEUV verweist, erweitert sie die Kompetenzen der Gemeinschaft nicht, sondern erkennt lediglich an, dass Verbrauchermärkte ihrerseits Teil des Binnenmarktes sind. Im Übrigen ermöglich Art. 153 EG/‌169 AEUV der Gemeinschaft den Erlass von Maßnahmen zur Unterstützung, Ergänzung und Überwachung der Politik der Mitgliedstaaten. Auch damit wird keine zusätzliche Rechtsangleichungskompetenz geschaffen. Vielmehr bleiben die Mitgliedstaaten in der Führungsrolle; der Gemeinschaft kommt lediglich eine unterstützende, ergänzende und überwachende Funktion zu. Die zahlreichen Richtlinien zum privatrechtlichen Verbraucherschutz sind denn auch durchgehend auf der Grundlage von Art. 95 EG/‌114 AEUV erlassen worden, der die Gemeinschaftsorgane auf ein hohes Niveau des Verbraucherschutzes verpflichtet.

e) Subsidiäre Ermächtigung

Art. 308 EG/‌352, 353 AEUV schafft eine subsidiäre Ermächtigungsgrundlage für Fälle, in denen Maßnahmen der Union erforderlich scheinen, aber im Vertrag keine besondere Kompetenz vorgesehen ist. Für das Privatrecht hat diese Vorschrift eine erhebliche praktische Bedeutung erlangt. Die Gemeinschaft hat vor allem im Gesellschaftsrecht und im Recht des geistigen Eigentums neben den Rechtsinstituten des nationalen Rechts ähnliche Rechtsinstitute des Gemeinschaftsrechts geschaffen, die den Marktbürgern optional als Alternativen zum nationalen Recht zur Verfügung stehen. Dies gilt insbesondere für die Europäische Aktiengesellschaft (SE) gemäß VO 2157/‌2001 und für die Gemeinschaftsmarke nach der VO 40/‌94, konsolidiert durch VO 207/‌2009. Diese Rechtsinstitute sind nicht aus einer Angleichung der nationalen Rechte hervorgegangen, für die Art. 95 EG/‌114 AEUV die vorrangige Ermächtigungsgrundlage gewesen wäre. Für die Schaffung solcher zusätzlichen, optionalen Rechtsinstitute ist vielmehr Art. 308 EG/‌352, 353 AEUV als Ermächtigungsgrundlage anerkannt. Nachdem der Vertrag von Lissabon die Beschränkung der Vorschrift auf marktrelevante Vorschriften beseitigt, kann ein optionales Instrument zum europäischen Privatrecht auch hinsichtlich solcher Bestimmungen auf Art. 308 EG/‌352, 353 AEUV gestützt werden, die keine Bedeutung für den Binnenmarkt, wohl aber für ein anderes Gemeinschaftsziel wie etwa die Schaffung eines Rechtsraumes haben. Andererseits hat der Vertrag von Lissabon die Tragweite des Art. 308 EG/‌352, 353 AEUV insofern verringert, als für die Schaffung einheitlicher Schutzrechte des geistigen Eigentums nun mit Art. 118 AEUV eine spezielle und damit vorrangige Ermächtigungsnorm besteht.

Literatur

Siehe die Erläuterungen zu den einzelnen Vorschriften des EG-Vertrages, vor allem bei Hans von der Groeben, Jürgen Schwarze (Hg.), Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Bde. 1–4, 6. Aufl. ab 2003; siehe ferner Hans-W. Micklitz, Norbert Reich, Verbraucherschutz im Vertrag über die Europäische Union – Perspektiven für 1993, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 1992, 593 ff; Ivo Schwartz, Perspektiven der Angleichung des Privatrechts in der Europäischen Gemeinschaft, Zeitschrift für Europäisches Privatrecht 2 (1994) 559 ff; Jürgen Basedow, A Common Contract Law for the Common Market, Common Market Law Review 33 (1996) 1169 ff; Walter van Gerven, Coherence of Community and national laws. Is there a legal basis for a European Civil Code? European Review of Private Law 5 (1997) 465 ff.; Ivo Schwartz, Zuständigkeit der EG-Mitgliedstaaten zu völkerrechtlicher Verwirklichung von der Gemeinschaft gesetzten Zielen, in: Festschrift für Ulrich Drobnig, 1998, 163 ff.; Christian Kohler, Interrogation sur les sources du droit international privé européen après le traité d’Amsterdam, Revue critique de droit international privé 1999, 1 ff.; Jürgen Basedow, The Communitarization of the Conflict of Laws Under the Treaty of Amsterdam, Common Market Law Review 37 (2000) 687 ff.; Stefan Leible, Die Mitteilung der Kommission zum europäischen Vertragsrecht – Startschuss für ein Europäisches Vertragsgesetzbuch? Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht 2001, 471 ff.; Jürgen Basedow, The Case for a European Contract Act, in: Stefan Grundmann, Jules Stryck (Hg.), An Academic Green Paper on European Contract Law, 2002, 147 ff.