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Europäische Kommission

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von Jörn Axel Kämmerer

1. Bedeutung

Der offizielle Name des hier behandelten Organs lautet bislang „Kommission“. Verbreitet, aber vor dem Hintergrund der bisherigen Rechtslage ungenau ist die Bezeichnung „EU-Kommission“, da sich die Kommission kraft des EG-Vertrags konstituiert und dementsprechend lediglich Organ der Gemeinschaft ist (Art. 7 EG). Zur Klarstellung, und weil ihr auch im Rahmen von GASP und PJZS Kompetenzen zugewiesen sind, bedient sie sich der Selbstbezeichnung „Europäische Kommission“. So lautet auch ihre offizielle Bezeichnung durch den Reformvertrag, der die Kommission als Organ der (neuen) EU konstituiert (Art. 13(2) EU (2007)), auch wenn in den Vertragsdokumenten vereinfachend weiterhin von „Kommission“ die Rede ist. Die Europäische Kommission, die wie andere Organe auch über Geschäftsordnungsautonomie verfügt (Art. 218 (2) EG/Art. 249 AEUV), ist seit dem Fusionsvertrag von 1965 zugleich Organ der Europäischen Atomgemeinschaft; diese funktionale Identität wird auch durch den Vertrag von Lissabon beibehalten (Art. 106a EAGV i.d.F. des Art. 3 Protokoll B, Nr. 2, zur Änderung des EAG-Vertrages). Im engeren Sinne meint „Kommission“ das aus den Kommissionsmitgliedern („Kommissaren“) bestehende Gremium, im weiteren Sinne die gesamte ihnen unterstehende Behörde.

2. Funktionen und Zusammensetzung

a) Funktionen

Unter allen Organen der EG bzw. EU verfolgt die Kommission am konsequentesten spezifische Gemeinschafts- bzw. Unionsinteressen. Sie fördert, wie nunmehr klargestellt ist, „die allgemeinen Interessen der Union“ (Art. 17(1)1 EU (2007)). Insofern bildet sie zum Rat, der vornehmlich als Sprachrohr der Mitgliedstaaten fungiert, und in geringerem Maße auch zum Europäischen Parlament ein Gegengewicht. Ihre Funktion als „Hüterin des Gemeinschaftsinteresses“ kommt auch in Art. 212 EG/249(2) AEUV zum Ausdruck, wonach die Kommission über die Tätigkeit der Gemeinschaften (also EG und EAG) jährlich einen Gesamtbericht zu erstatten hat. Sie schlägt sich ferner in der Unabhängigkeit des Organs nieder. Die Einwirkung der nationalen Regierungen beschränkt sich auf die Beteiligung an der Bestellung der Kommissionsmitglieder (in Gestalt eines eigenen Vorschlagsrechts für die Kommissare und der indirekten Mitbestimmung des Präsidenten über den Rat bzw. Europäischen Rat; dazu unten b). Einmal im Amt, genießen die Kommissionsmitglieder („Kommissare“) jedoch volle Unabhängigkeit und dürfen weder von den Regierungen der sie entsendenden Mitgliedstaaten noch von anderen Stellen Weisungen entgegennehmen, wie auch die Mitgliedstaaten sich umgekehrt aktiver Einflussnahme zu enthalten haben (Art. 213(2)EG/ 17(3) EU (2007), 245 AEUV). Obwohl die Kommission sich die politischen Leitaufgaben mit dem Rat teilt und institutionelle Grundsatzfragen vom Europäischen Rat beantwortet werden, weist sie doch gewisse Züge einer „europäischen Regierung“ auf. Dies gilt nicht nur für ihren Aufgabenkanon, sondern auch den Bestellungs- und Abberufungsmodus, bei dem das Europäische Parlament eine Schlüsselstellung innehat (dazu unten b).

b) Bestellung und Zusammensetzung

Die Amtszeit der Kommission beträgt fünf Jahre (Art. 214 EG/17(3)(I) EU (2007)) und ist damit an die Legislaturperiode des Europäischen Parlaments angepasst; anders als der Rat amtiert sie diskontinuierlich. Bis zum Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages gehört der Kommission ein Staatsangehöriger jedes Mitgliedstaates an (Art. 213(1)(II) EG/17(4) EU (2007)). Bis zur Osterweiterung in 2004 durften größere Mitgliedstaaten sogar jeweils zwei Personen in die Kommission entsenden, doch konnte hieran aus Effizienzgründen nicht festgehalten werden (Art. 1 Protokoll zum Amsterdamer Vertrag über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union). Angesichts der steigenden Zahl von Mitgliedstaaten sehen sowohl das geltende Recht als auch der Lissabonner Vertrag künftig die Begrenzung der Zahl der Kommissare vor. Gemäß Art. 4(2) des Protokolls über die Erweiterung der Europäischen Union, die dem Vertrag von Nizza beigegeben war, soll die Zahl der Kommissare vom Beitritt des 27. Mitgliedstaates unter derjenigen der Mitgliedstaaten liegen und von diesem Zeitpunkt an ein rotierendes System zur Anwendung kommen. Die Zahl der Kommissare ist vom Rat zu bestimmen. Der Vertrag von Lissabon ordnet die Verkleinerung der Kommission erst für das Jahr 2014 an, begrenzt die Zahl Kommissare dann jedoch auf zwei Drittel der Gesamtzahl der Mitgliedstaaten. Die Besetzung erfolgt nach diesem Zeitpunkt nach einem vom Europäischen Rat noch im Einzelnen festzulegenden „System der strikt gleichberechtigten Rotation“ unter Berücksichtigung des demographischen und geographischen Spektrums (Art. 17(5) EU (2007)/244 AEUV). Praktisch dürften unabhängig davon, welches Recht im Jahre 2014 gilt, dann nur noch die größten Mitgliedstaaten stets mit einem Kommissionsmitglied vertreten sein werden.

An der Bestellung der Kommission wirken die Mitgliedstaaten, der (ebenfalls mit Regierungsvertretern der Mitgliedstaaten besetzte) Rat der EG, künftig an seiner Stelle der Europäische Rat, und das Europäische Parlament mit. Nicht nur folgt die Bestellung des Präsidenten anderen Regeln als die der übrigen Kommissionsmitglieder, der Modus verändert sich auch mit dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages. Die Bestimmung des Präsidenten geht der Konstituierung der Kommission voraus. Das Benennungsrecht steht insoweit bisher dem Rat zu, wobei es einer qualifizierten Mehrheit bedarf. Die Benennung bedarf der Zustimmung des Europäischen Parlaments (Art. 214(2) EG). Die Befugnisse des Rates gehen nach neuem Recht teilweise auf den Europäischen Rat über, der auf ein Vorschlagsrecht beschränkt ist, für das ebenfalls eine qualifizierte Mehrheit vonnöten ist. Aufgabe des Europäischen Parlaments ist sodann, den vom Europäischen Rat vorgeschlagenen Kandidaten mit der Mehrheit der Mitglieder zu wählen. Da dem Parlament auch künftig das Recht der Kandidatenauswahl vorenthalten bleibt, ändert sich kaum etwas gegenüber dem bisherigen Bestellungsmodus. Die übrigen Mitglieder der Kommission („Kommissare“) werden jeweils von denjenigen Mitgliedstaaten vorgeschlagen, die eigene Staatsangehörige in die Kommission entsenden dürfen (Art. 214(2)(II) EG/17(7)(II) EU (2007)). Damit der Rat (künftig: der Europäische Rat) die Mitglieder der Kommission ernennen darf, muss sich die Kommission als Kollegium (einschließlich ihres Präsidenten und in Zukunft des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik) erfolgreich dem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments gestellt haben (Art. 214(2)(III) EG/17(7)(III) EU (2007)). Diese Zustimmung ist in der Vergangenheit in manchen Fällen erst nach personellen Revirements erteilt worden.

Ähnlich wie gegen eine Regierung kann gegen die Kommission im Europäischen Parlament ein Misstrauensantrag zur Abberufung eingebracht werden. Wird er mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, die zugleich die Mehrheit der Parlamentsmitglieder umfasst, angenommen, sind die Kommissionsmitglieder zur Niederlegung ihres Amtes verpflichtet (Art. 201 EG/17(8) EU (2007), 234 AEUV). Da dem Parlament kein Personalvorschlagsrecht zusteht, ist dieses Misstrauensvotum per definitionem kein konstitutives (vgl. dazu Art. 67 GG).

Die Kommission beschließt mit der Mehrheit ihrer Mitglieder (Art. 219 EG/250 AEUV) und ist, wie Art. 17(8)1 EU (2007) bestimmt, kollektiv dem Parlament verantwortlich. Ihrem Präsidenten steht – anders als in manchen Mitgliedstaaten dem Regierungschef – weder die Richtlinienkompetenz noch ein Letztentscheidungsrecht zu, doch ist ihm die politische Führung über das Organ übertragen. Über seine Mitgliedschaft im Europäischen Rat (Art. 4(2) EU(1992)/15(2)(I) EU (2007)) Rat hat er zudem an Leitentscheidungen der Union teil. Ihm obliegt die Verteilung der Ressorts auf die einzelnen Kommissare, die er im Laufe der Amtszeit ändern kann, ebenso wie die Ernennung des Vizepräsidenten (Art. 217(2), (3) EG, künftig allerdings mit Ausnahme des Hohen Vertreters für Außen- und Sicherheitspolitik, Art. 17(6)(I)(b), (c) EU (2007)). Der Lissabonner Vertrag stärkt die Position des Präsidenten noch, indem ihm auch die Festlegung der Leitlinien für die Kommissionspolitik zugewiesen wird (Art. 17 (6)(I)(a) EU (2007)). Auch zur Amtsenthebung eines Kommissionsmitglieds bedarf es künftig nur noch der Aufforderung des Präsidenten zur Amtsniederlegung (Art. 17(6)(II)1 EU (2007)). Bislang muss die Aufforderung des Präsidenten, den Rücktritt zu erklären, durch das Kollegium gebilligt werden (Art. 217(4) EG).

Als Behörde ist die Kommission in Generaldirektionen, die jeweils für einen Politikbereich zuständig sind, und ihre Arbeit unterstützende „Dienste“ gegliedert. Die Leiter der Generaldirektionen (Generaldirektoren) unterstehen den für den jeweiligen Politikbereich zuständigen Kommissionsmitgliedern. Die Arbeit der Kommission wird durch ein (im Vertrag nicht erwähntes) dem Präsidenten unterstehendes Generalsekretariat koordiniert.

3. Aufgaben im Einzelnen

a) Originäre und delegierte Rechtsetzung

Der Aufgabenkreis der Kommission ist in Art. 211 EG, präziser noch in Art. 17(1) EU (2007) umrissen. Die mitunter als „Hüterin des Gemeinschaftsinteresses“ apostrophierte Kommission ist das eigentliche Exekutivorgan der EG bzw. EU, sie hat jedoch auch an der Normsetzung in weiterem Umfang teil als die meisten nationalen Regierungen nach Maßgabe der jeweiligen mitgliedstaatlichen Verfassungen. Der EG-Vertrag weist ihr eine originäre und exklusive Befugnis zum Erlass von Richtlinien zwar nur in Art. 86 (3) EG/106(3) AEUV zu, doch haben zahlreiche Rechtsakte des Rates bzw. des Europäischen Parlaments die Befugnis zum Erlass von Verordnungen auf die Kommission delegiert – u.a. im Wettbewerbsrecht, wo die Kommission zahlreiche Gruppenfreistellungsverordnungen erlassen hat, aber beispielsweise auch bei der Übernahme von IFRS in das Gemeinschaftsrecht (VO 1606/ 2002). Für diese Fälle ist durch den sog. Komitologiebeschluss des Rates eine Rückanbindung an den Rat und die zu diesem entsandten Vertreter der Mitgliedstaaten, in geringerem Umfang auch an das Europäische Parlament, sichergestellt (s.u. 4.).

b) Initiativrecht und Verhandlung völkerrechtlicher Verträge

Im Übrigen steht der Kommission ein Initiativrecht beim Erlass von Richtlinien und Verordnungen durch Rat und Parlament zu. Der Lissabonner Vertrag bestimmt, dass Rechtsakte grundsätzlich nur auf der Basis eines Kommissionsvorschlags erlassen werden dürfen (Art. 17(2) EU (2007)). Hiervon sieht der Vertrag nur wenige Ausnahmen vor (z.B. Art. 76, 294(15) AEUV). Für völkerrechtliche Verträge der Gemeinschaft (Union) gibt die Kommission dem Rat inhaltliche Empfehlungen; dieser ermächtigt die Kommission daraufhin, die Verhandlungen zu führen (Art. 133(3), 300(2)(I) EG/207(3)(II), 218(3) AEUV). Gemäß Art. 17(1)6 EU (2007) nimmt die Kommission offiziell die Vertretung der Union nach außen wahr, ausgenommen den wichtigen Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, der aufgrund seines intergouvernementalen Charakters dem Rat zugewiesen ist.

c) Gubernativ- und Exekutivbefugnisse

Als „Gubernative“ ist die Kommission für die Ausführung des Haushaltsplanes verantwortlich (Art. 274 EG/317 AEUV). An der Haushaltsplanung selbst wirkt die Kommission durch Erstellung des Vorentwurfs mit (Art. 272(2) EG/314(2) AEUV); dieser wird dem Rat vorgelegt, der sodann nach Beteiligung des Europäischen Parlaments den Entwurf beschließt (Art. 272(3), (4) EG/314(3) ff. AEUV). Erhebliche Teile des Beamtenapparats der Gemeinschaft (Union) arbeiten der Kommission zu. Beachtlich sind die Aufsichtsbefugnisse der Kommission über Mitgliedstaaten und Privatrechtssubjekte, was die Beachtung des primären und teils auch des sekundären Europarechts betrifft. Insbesondere steht der Kommission die Wettbewerbsaufsicht zu – die Beihilfenkontrolle (Beihilfeverbot) (Art. 88 EG/108 AEUV), die europäische Kartell- und Missbrauchsaufsicht (unter Mitwirkung der zuständigen nationalen Behörden im Netzwerk der Wettbewerbsbehörden – European Competition Network) sowie die europäische Fusionskontrolle (vgl. Art. 85 EG/105 AEUV). In allen diesen Bereichen (Einzelheiten unter Kartellverfahrensrecht und Fusionskontrolle) erlässt die Kommission Einzelentscheidungen (Art. 249(4) EG/288(4) AEUV) gegenüber Unternehmen oder Mitgliedstaaten. Als Sanktionsinstanz ist sie zur Verhängung von Geldbußen ermächtigt, die sich bei materiellen Wettbewerbsrechtsverstößen auf bis zu 10 % des Jahresumsatzes beteiligter Unternehmen belaufen können und Beträge von mehr als EUR 1 Mrd. erreichen (wobei Geldbußen in solcher Höhe gelegentlich auch Einzelunternehmen, wie zuletzt Intel, auferlegt worden sind). Auch die Beachtung anderer Gemeinschaftsrechtssätze, vor allem der Grundfreiheiten, wird von der Kommission kontrolliert. Zu ihrer Durchsetzung steht der Kommission insoweit jedoch grundsätzlich nur die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen den betreffenden Mitgliedstaat vor dem Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 226 EG/258 AEUV zu Gebote. Die Kommission verwaltet die Gemeinschaftsfonds (Struktur-, Agrar-, Regionalfonds), sie überprüft den Fortschritt neuer Mitgliedstaaten bei der Implementierung des acquis communautaire und sanktioniert „Compliance“-Mängel indirekt, indem sie Auszahlung von Mitteln verweigert oder verzögert.

4. Komitologieverfahren bei delegierter Rechtsetzung

Gemäß Art. 218(1) EG ziehen Kommission und Rat einander zu Rate und regeln einvernehmlich die Art und Weise ihrer Zusammenarbeit. Art. 13(2)2 EU (2007) verpflichtet gar alle Organe zur loyalen Zusammenarbeit Dies gilt insbesondere für die vom Rat auf die Kommission delegierte Rechtsetzung, für die der Rat nach Art. 202 3. Spiegelstrich S. 2 EG (vgl. nun Art. 290 AEUV) Modalitäten festlegen kann. Zu diesem Zweck erließ der Rat erstmals 1987 einen im Sprachgebrauch der EU als Komitologiebeschluss bekannt gewordenen Rechtsakt. Er wurde 1999 durch einen anderen, 2006 novellierten Komitologiebeschluss abgelöst.

Die drei Komitologieverfahren sind komplex und können hier nur in ihren Grundzügen dargestellt werden. Wie der Terminus erkennen lässt, zielen sie auf ein konzertiertes Zusammenwirken bei der Delegationsrechtsetzung ab, wobei vor allem eine Rückbindung an den Willen des Rates bzw. der Mitgliedstaaten und in gewissem Umfang auch an das Europäische Parlament intendiert ist. Der Beschluss sieht drei unterschiedliche Verfahrenstypen der Komitologie vor: das Verwaltungsverfahren, das Regelungsverfahren und – als Auffangtypus – das Beratungsverfahren. Welches Verfahren zur Anwendung kommt, ist nicht exakt determiniert, sondern bestimmt sich nach unverbindlichen Kriterien (vgl. Erwägungsgrund 5 sowie Art. 2 Komitologiebeschluss). Auf die Kommission delegierte Rechtsetzung geht nicht zwingend mit einem Komitologieverfahren einher; daran fehlt es beispielsweise im Wettbewerbsrecht. Basisrechtsakte können auch spezielle bzw. komplexe Komitologieverfahren anordnen, wie sie beispielsweise bei der Umsetzung des „Aktionsplanes für Finanzdienstleistungen“ auf der Basis des sog. Lamfalussy-Berichts für den Bereich der Finanzmärkte (Wertpapiere, Banken, Versicherungen, Finanzkonglomerate) eingeführt worden sind.

Sofern keine besonderen Vorschriften Platz greifen, gelten für das Komitologieverfahren folgende Grundsätze: Beim Verwaltungsverfahren (Art. 4) wird die Kommission durch einen von Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzten Verwaltungsausschuss unterstützt, der mit (gewichteter) Mehrheit über den Maßnahmenentwurf der Kommission Beschluss fasst. Über diese „Stellungnahme“ kann sich die Kommission hinwegsetzen, muss dies dann aber dem Rat mitteilen, der mit qualifizierter Mehrheit einen anderslautenden Beschluss fassen und die Kommission damit überstimmen kann. Das Verwaltungsverfahren soll allgemein bei „Verwaltungsmaßnahmen“ bei gemeinschaftseigener Verwaltung (Agrar- und Fischereipolitik, haushaltsrelevante Beschlüsse) zur Anwendung kommen (Art. 2(a)). Das Regelungsverfahren (Art. 5) wird angewendet, wo Maßnahmen von allgemeiner Tragweite zur Anwendung wesentlicher Bestimmungen von Basisrechtsmaßnahmen (vor allem Rechtsgüterschutz) getroffen werden oder der Basisrechtsakt die Anpassung nicht wesentlicher Bestimmungen im Wege der Durchführungsrechtsetzung gestattet (Art. 2(b). Hier unterstützt ein – ebenfalls aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzter – Regelungsausschuss die Kommission. Das Regelungsverfahren ist dem Verwaltungsverfahren sehr ähnlich. Allerdings muss die Kommission, wenn die von ihr beabsichtigten Maßnahmen mit der Stellungnahme des Ausschusses nicht übereinstimmen, erstens dem Rat einen Vorschlag für die zu treffenden Maßnahmen unterbreiten und zweitens das Europäische Parlament unterrichten, das seinerseits, wenn der Basisrechtsakt im Wege der Mitentscheidung erlassen worden ist, den Rat über seinen Standpunkt unterrichtet. Der Rat befindet sodann über den Vorschlag der Kommission, ohne die Ansicht des Parlaments zwingend berücksichtigen zu müssen. Entscheidet er sich mit qualifizierter Mehrheit gegen den Vorschlag, muss die Kommission erneut Beschluss fassen. Das Beratungsverfahren (Art. 3) kommt zur Anwendung, wo es „als zweckmäßigstes Verfahren angesehen wird“, auch dann, wenn die Voraussetzungen der Art. 2(a) oder (b) vorliegen (Art. 2(c)). Die Unterstützung der Kommission erfolgt insoweit durch einen von den Mitgliedstaaten besetzten beratenden Ausschuss. Diesem ist freigestellt, ob er seiner Stellungnahme eine Abstimmung, für die im Übrigen keine Mehrheitsanforderungen normiert sind, vorausgehen lassen will. Die Kommission ist an die Stellungnahme nicht gebunden, sondern berücksichtigt sie „soweit wie möglich“. Für den Fall der Abweichung von der Stellungnahme ist ein Verfahrenseintritt des Rates nicht vorgesehen.

Die Komitologieverfahren beeinträchtigen die Position der Kommission nicht, sondern schränken nur die Wahrnehmung ihr originär gar nicht zugewiesener Befugnisse im Sinne von checks and balances ein. Bedenklich ist, dass das Europäische Parlament, selbst dort, wo es als Mitgesetzgeber am Basisrechtsakt mitgewirkt hat, an Durchführungsrechtsakten weniger teilhat als der Rat. Art. 8 des Komitologiebeschlusses gesteht dem Parlament lediglich eine Art Einspruchsrecht für den Fall zu, dass der Durchführungsrechtsakt über den in einem nach Art. 251 EG/294 AEUV erlassenen Basisrechtsakt gezogenen Rahmen hinausgeht; der Entwurf muss in diesem Fall von der Kommission geprüft und ggf. revidiert werden.

Der Lissabonner Vertrag verankert die Komitologieverfahren in seinen Grundzügen auch primärrechtlich (Art. 290(2) AEUV). Sofern die Änderungen gegenüber der bisherigen Rechtslage nicht den rechtlichen Status quo präzisieren, sind sie terminologischer Art. Rechtsakte, die von der Kommission aufgrund einer Ermächtigung erlassen sind, werden – weil das (ordentliche oder außerordentliche) Gesetzgebungsverfahren per definitionem die maßgebliche Beteiligung von Rat und Parlament vorsieht (Art. 289(1), (2) AEUV) – als Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter bezeichnet. Art. 290(1) (II)2 AEUV stellt klar, dass eine Befugnisübertragung auf die Kommission für die „wesentlichen Aspekte eines Bereichs“ ausgeschlossen und – ähnlich wie auf mitgliedstaatlicher Ebene – dem Gesetzgebungsakt vorbehalten ist.

Literatur

Mads Andenas, Alexander Türk (Hg.), Delegated Legislation and the Role of Committees in the EC, 2000; Simone Knemeyer, Das Europäische Parlament und die gemeinschaftliche Durchführungsrechtsetzung 2003; Christian von Buttlar, Das Initiativrecht der Euro¬päischen Kom¬mission, 2003; Waldemar Hummer, Die „Komitologie“ – das „unbekannte Wesen“, in: Festschrift für Peter Fischer, 2004, 121 ff.; David Spence (Hg.), The European Com¬mission, 2006; Simone Staeglich, Der Kom¬mis¬sionspräsident als Oberhaupt der Europäi¬schen Union, 2007.