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Rat und Europäischer Rat

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von Jörn Axel Kämmerer

1. Grundlagen

„Rat“ und „Europäischer Rat“ sind Organe, die sich trotz ähnlicher Zusammensetzung im Funktionszusammenhang und bei der Kompetenzausstattung erheblich unterscheiden. Nach bisherigem Recht zählt der Rat, wegen seiner üblichen personellen Besetzung inoffiziell auch als Ministerrat bezeichnet (Art. 202 ff. EG/‌im Wesentlichen ersetzt durch Art. 16 EU (2007) und Art. 237 ff. AEUV), zu den Organen der Gemeinschaft (Art. 7 EG/‌13 EU (2007)). Der Europäische Rat (Art. 4 EU (1992)/‌Art. 15 EU (2007)) ist bislang nicht der EG, sondern – als ihr einziges Organ – ausschließlich der EU zugehörig. Er fungiert als politische Leitinstanz der EU, die auch über eine Reihe von Kreationsbefugnissen verfügt, über weit gespannte Rechtsetzungskompetenzen jedoch nicht. Obschon er nach geltendem Recht der EU und nicht auch der EG zugeordnet ist, erkennt auch der EG-Vertrag ihm einzelne Befugnisse zu (Art. 11(3), 99(2), 128(1) EG), wie umgekehrt der EU-Vertrag dem Rat für die „zweite und dritte Säule“ Funktionen zuweist (Art. 14 f., 34 EU (1992)). Kernaufgabe des Europäischen Rates ist es, Impulse, auch für die Vertragsentwicklung, zu geben, Ziele zu bestimmen und Prioritäten festzulegen (Art. 4(1) EU (1992)/‌ 15(1) EU (2007)).

Der Lissabonner Vertrag (Europäische Verfassung) behält die Unterscheidung zwischen beiden Institutionen zwar bei, die Zusammenführung von EU und EG (Rechtsnachfolge der EG durch eine – als juristische Person – neu konstituierte Europäische Union (Art. 1(3)3 EU (2007)) hat jedoch zur Folge, dass sich Europäischer Rat und Rat gleichermaßen als Organe dieser „neuen EU“ wiederfinden (Art. 13(2) EU (2007)). Die Zusammensetzung des Europäischen Rates ändert sich insoweit, als er kraft des neu geschaffenen Amtes seines Präsidenten ein weiteres Mitglied erhält (Art. 15(2), (5) EU (2007)). Der Rat erfährt Modifikationen vor allem beim Abstimmungsmodus und bei den Kompetenzen. Er ist seit dem Fusionsvertrag von 1965 zugleich Organ der Europäischen Atomgemeinschaft; diese funktionale Identität wird auch durch den Vertrag von Lissabon beibehalten (Art. 106a AEUV i.d.F. des Art. 3 Protokoll B, Nr. 2, zur Änderung des EAG-Vertrages).

2. Zusammensetzung

a) Europäischer Rat

Der Europäische Rat setzt sich aus den Staats- oder Regierungschefs der Mitgliedstaaten und dem Präsidenten der Kommission sowie künftig auch einem (nicht notwendigerweise diesem Kreis entstammenden) Präsidenten zusammen, der für eine Amtszeit von zweieinhalb Jahren bestellt wird (Art. 4(2) EU (1992)/‌15(2) EU (2007)).

b) Rat

Da im Rat vielfach – wenn auch keineswegs immer – die Fachminister der Mitgliedstaaten zusammentreffen, wird dieses Gremium inoffiziell auch als Ministerrat beschrieben. Bereits die Zusammensetzung weist den Rat als dasjenige unter den Organen aus, das mitgliedstaatliche Interessen am markantesten repräsentiert. Sie ist personell flexibel und variiert nach den funktionalen Gegebenheiten. Derzeit gibt es neun verschiedene Konfigurationen (Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen; Beschäftigung, Landwirtschaft und Fischerei; Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz; Bildung, Jugend und Kultur; Umwelt; Wettbewerbsfähigkeit; Verkehr, Telekommunikation und Energie; Wirtschaft und Finanzen; Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres). Grundsätzlich werden die zuständigen Fachminister, über den Wortlaut des Art. 203 EG/‌im Wesentlichen ersetzt durch Art. 16 EU (2007) hinaus auch (unabhängig von der Frage der Regierungszugehörigkeit) Staatssekretäre, unter den Voraussetzungen des Art. 23 Abs. 6 GG ausnahmsweise auch deutsche Landesminister, von den Mitgliedstaaten entsandt. Der Rat kann, was der Vertrag für bestimmte wichtige Fragen auch ausdrücklich vorsieht (z.B. Einführung des Euro, Art. 121(3) EG), auch in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs tagen. In einigen im Vertrag vorgesehenen Fällen treten die Vertreter der Regierungen als bloße Konferenz von Repräsentanten der Mitgliedstaaten und nicht zugleich als Rat in Erscheinung, z.B. bei der Wahl von Personen (etwa EZB, Art. 112 EG – künftig ist die Auswahl von Präsident, Vizepräsident und Direktorium der EZB dagegen Angelegenheit des Europäischen Rates, Art. 283 AEUV; EuGH-Richter, Art. 223(1) EG/‌253(1) AEUV). Man nennt die Akteure insoweit (inoffiziell und etwas unpräzise) die „im Rat vereinigten Regierungsvertreter der Mitgliedstaaten“ und ihre Entscheidungen „uneigentliche Ratsbeschlüsse“.

Der Reformvertrag sieht vor, dass der Rat künftig mit qualifizierter Mehrheit selbst verbindlich über die Zusammensetzung beschließen kann (Art. 16(6), (9) EU (2007), Art. 236 AEUV). Dies gilt nicht für zwei nunmehr institutionalisierte Ratsfunktionen: den „Rat ‚Allgemeine Angelegenheiten‘“ und den – auch weiterhin nach intergouvernementalem Modus agierenden – „Rat ‚Auswärtige Angelegenheiten‘“ (Art. 16(6)(II) EU (2007)).

3. Aufgaben und Befugnisse

a) Europäischer Rat

Nach bisherigem Recht operiert der Europäische Rat als über dem Tagesgeschäft stehende Institution, die auf „Gipfeltreffen“ über die Grundlagen der weiteren politischen Entwicklung der Union befindet (vgl. Art. 4 EU (1992)). Der Lissabonner Vertrag weitet insbesondere die Bestellungs- und Entscheidungsbefugnisse des Europäischen Rates erheblich aus. Ihm werden einige grundlegende Kompetenzen organisatorischer Natur übertragen, die bis dato dem Rat zugewiesen waren; zudem werden manche Angelegenheiten, die bisher vertraglich fixiert gewesen sind, dem Europäischen Rat zur politischen Entscheidung überantwortet. So obliegt es z.B. künftig dem Europäischen Rat, über die Aufteilung der Sitze im Europäischen Parlament auf die Mitgliedstaaten zu befinden (Art. 14(2)(II) EU (2007)). Auch für die Nominierung des Kommissionspräsidenten ist in Zukunft nicht mehr der Rat, sondern der Europäische Rat zuständig (Art. 17(7) EU (2007)). Die EZB-Führungsspitze wird nach dem Lissabonner Vertrag gemäß Art. 283 AEUV vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit bestellt, wenngleich diesem Akt eine Empfehlung des Rates zugrunde liegen muss. Mit qualifizierter Mehrheit und Zustimmung des Kommissionspräsidenten ernennt der Rat nach neuem Recht ferner den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 18(1) EU (2007)). Dieser ist sowohl dem Rat (u.a. als Vorsitzender im Rat „Auswärtige Angelegenheiten, Art. 18(3) EU (2007)) als auch der Kommission (als einer ihrer Vizepräsidenten, Art. 18(4)1 EU (2007)) institutionell zugeordnet. Insofern nimmt er eine personelle Brückenfunktion zwischen den Organen der EU ein. Bei einer Pflichtenkollision ist er gemäß Art. 18(4) EU (2007) nur dem Rat verantwortlich. Nach bisherigem Recht fällt das Amt des Hohen Vertreters automatisch dem Generalsekretär des Rates zu (Art. 18(3) EU(1992), Art. 207(2) EG).

b) Rat

Die Befugnisse des Rates sind – und bleiben – weiter als die jedes anderen Organs der EG bzw. EU. Im Organgefüge der EG – das nicht wie bei den Mitgliedstaaten durch klare Gewaltenteilung gekennzeichnet ist – nimmt er vorwiegend legislative, teilweise auch gubernative Aufgaben wahr.

Unter den normsetzenden Organen dominiert der Rat das Europäische Parlament und die Europäische Kommission. Zwar agiert das Parlament in der Mehrzahl der Fälle als „Mitgesetzgeber“ auf Augenhöhe mit dem Rat. Dieses „Mitentscheidungsverfahren“ (Art. 251 EG/‌294 AEUV) ist im Reformvertrag zum „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ erklärt (Art. 289 AEUV). Im Verfahren der Zusammenarbeit (Art. 252 EG), das im AEUV nicht mehr vorgesehen ist, verfügt der Rat gegenüber dem Parlament über ein Letztentscheidungsrecht. In wieder anderen Fällen agiert der Rat praktisch als alleiniger Gesetzgeber. Dies gilt beispielsweise für die Harmonisierung der indirekten Steuern (Art. 93 EG/‌113 AEUV), aber auch – obwohl es zu der Wahrnehmung dieser Befugnis eines Vorschlags der Kommission bedarf – für die „Vertragsabrundungskompetenz“ des Art. 308 EG/‌352 AEUV. In beiden Fällen ist das Parlament bislang auf ein Anhörungsrecht beschränkt; Art. 352 AEUV sieht für die Vertragsabrundung nunmehr jedoch die Zustimmung des Parlaments vor. Als alleiniger Gesetzgeber tritt zwar auch die Kommission in Erscheinung, mit Ausnahme des Art. 86(3) EG/‌ 106(3) AEUV) handelt es sich dabei jedoch um vom Rat delegierte und im Rahmen des Komitologieverfahrens (Europäische Kommission) an diesen in – je nach Materie – unterschiedlichem Umfang rückgebundene Rechtsetzung (Art. 202 3. Spiegelstrich, Art. 204 4. Spiegelstrich EG/‌290 AEUV). Der Rat kann also (ggf. gemeinsam mit dem Parlament) in den meisten Fällen über die Normsetzungsbefugnisse der Kommission weitgehend disponieren.

Der Rat entwirft (auf der Basis eines von der Kommission unterbreiteten Vorentwurfs) den Entwurf des Haushaltsplans und beschließt darüber gemeinsam mit dem Parlament im Verfahren nach Art. 272 EG/‌313, 314 AEUV. Auch dieses Verfahren ist, da Änderungen durch das Europäische Parlament jeweils vom Rat gutgeheißen werden müssen – und umgekehrt –, dem Modell der Mitentscheidung verhaftet. Der Rat verfügt (teilweise im Zusammenwirken mit dem Parlament und den Mitgliedstaaten) über institutionelle Bestellungsrechte (qua Annahme der Personenliste) hinsichtlich des Rechnungshofs (Art. 247(3)(I)2 EG/‌286(2) AEUV), des Wirtschafts- und Sozialausschusses (Art. 259(1)2 EG/‌302(1) AEUV) und des Ausschusses der Regionen (Art. 263(4) EG/‌305(2) AEUV); er gibt überdies Empfehlungen für die Besetzung der EZB-Spitze ab (Art. 112(1)(b) EG/‌283(2)(II) AEUV). Sanktionen – die im Allgemeinen in der Zuständigkeit der Kommission liegen – stehen dem Rat gegenüber einem Mitgliedstaat im Fall des Art. 104 EG/‌126 AEUV) zu, wenn ein Mitgliedstaat beharrlich ein übermäßiges öffentliches Defizit aufweist, sowie im Rahmen des Art. 7 EU(1992) bei schwerwiegender Verletzung von Fundamentalprinzipien der Union durch einen Mitgliedstaat.

Als quasi-gubernative Aufgabe steht dem Rat der Abschluss völkerrechtlicher Verträge mit dritten Staaten oder Internationalen Organisationen zu, auch wenn die vorgängigen Verhandlungen Aufgabe der Kommission sind. Das Parlament ist insoweit vielfach auf ein Anhörungsrecht beschränkt (Art. 300(2), (3) EG/‌218(6)(II)(b) AEUV). Im wichtigen Bereich der Handelsabkommen (Art. 133(3) EG/‌207(3) AEUV) besteht ein solches Anhörungsrecht nicht; die Rechtsetzungsgewalt ist insoweit nahezu ausschließlich dem Rat zugewiesen (Außenkompetenzen der EG).

4. Beschlussfassung

a) Europäischer Rat

Der Europäische Rat handelt, wie Art. 15(4) EU (2007) nunmehr klarstellt, im Konsens. Dieser Begriff bezeichnet nicht das bei Beschlussgremien Internationaler Organisationen übliche Consensus-Verfahren (d.h. die Feststellung der Übereinstimmung unter Verzicht auf eine förmliche Abstimmung, sofern diese nicht ausdrücklich gewünscht wird), sondern das Erfordernis der Einstimmigkeit. Außerdem statuiert der Lissabonner Vertrag erstmals Verfahrensregeln für den Europäischen Rat (Art. 235 f. AEUV).

b) Rat

Die Vorgaben für die Beschlussfassung im Rat sind komplexer und differenzierter. Bei den Verhandlungen um den (gescheiterten) Vertrag über eine Verfassung für Europa sowie über den Reformvertrag wurde insbesondere um den Entscheidungsmechanismus im Rat gerungen, da das Stimmgewicht jedes einzelnen Ratsmitglieds unmittelbar die Reichweite des Einflusses des dieses entsendenden Mitgliedstaates innerhalb der Union widerspiegelt. Der Rat kann mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließen, was zur Folge hat, dass – anders als in Internationalen Organisationen üblich – einzelne Mitgliedstaaten überstimmt werden können. Während Art. 205 (1) EG den einfachen Mehrheitsbeschluss als Regelfall anführt, ist nach Maßgabe des Reformvertrags grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit abzustimmen (Art. 16(3) EU(2007); vgl. auch – für die einfache Mehrheit – Art. 238(1) AEUV). Damit wird der Erkenntnis Rechnung getragen, dass in der Rechtspraxis das Erfordernis (doppelt) qualifizierter Mehrheiten überwiegt. Qualifizierter Mehrheiten bedarf es stets, wo der Vertrag diese anordnet.

Für einige besonders sensible Beschlüsse, insbesondere solche, die mit starken Beschränkungen mitgliedstaatlicher Souveränität einhergehen, sieht das Primärrecht Einstimmigkeit vor (z.B. Art. 93 EG/‌113 AEUV). Das Parlament wirkt an der Rechtsetzung in solchen Fällen nicht mit bzw. ist auf Anhörung beschränkt. Damit folgt das Primärrecht weitgehend dem bei Internationalen Organisationen üblichen Muster. Einstimmigkeit bedarf es vor allem für die Wahrnehmung der Vertragsabrundungskompetenz (Art. 308 EG/‌352 AEUV), auf welche in der Vergangenheit eine Vielzahl privatrechtswirksamer Sekundärrechtsakte der EG gestützt worden ist.

Der EG-Vertrag in der Fassung, die ihm durch den Vertrag von Nizza beigegeben wurde, sieht eine Gewichtung der auf die einzelnen Mitgliedstaaten entfallenden Stimmen vor (Art. 205(2)(I) EG). Differenziert wird zwischen der „einfach qualifizierten“ Mehrheit (255 Stimmen und Mehrheit der Mitglieder), wenn Beschlüsse nach den Bestimmungen des Vertrags auf Vorschlag der Kommission zu fassen sind (Art. 205(2)(II) EG), und der in den übrigen Fällen erforderlichen „doppelt qualifizierten“ Mehrheit. Für diese bedarf es zusätzlich zu dem erwähnten qualifizierten Stimmenquorum der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder. Selbst dann kommt der Beschluss nicht zustande, wenn eine von einem Mitgliedstaat beantragte Überprüfung ergibt, dass die Mitgliedstaaten, welche die Mehrheit repräsentieren, weniger als 62 % der Gesamtbevölkerung der Union repräsentieren (Art. 205(4) EG). Dieser Kontrollvorbehalt gilt für die einfache ebenso wie die doppelt qualifizierte Mehrheit.

Der Reformvertrag belässt es für den Zeitraum bis zum 31.10.2014 (und auf Antrag eines Ratsmitglieds für einzelne Maßnahmen bis 31.3.2017) im Wesentlichen bei den jetzt geltenden Regeln (Protokoll über die Übergangsbestimmungen, Teil II; vgl. Art. 16(5) EU (2007)). Für die Folgezeit ist keine Stimmrechtsgewichtung mehr vorgesehen, die Beschlussfassung bemisst sich also allein nach der Zahl der zustimmenden Ratsvertreter und der repräsentierten Bevölkerung. Grundsätzlich setzt die qualifizierte Mehrheit voraus (Art. 16(4) EU (2007)/‌ 238(2) AEUV): (a) eine Mehrheit von mindestens 55 % bzw. für den Fall, dass der Rat nicht auf Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters für Außen- und Sicherheitspolitik beschließt, von 72 % der Ratsmitglieder, die (b) mindestens 15 Mitgliedstaaten umfasst, sodann (c) die Repräsentation von mindestens 65 % der Bevölkerung der Union durch die zustimmenden Ratsmitglieder und (d) das Fehlen einer Sperrminorität, die bei Ablehnung durch vier Ratsmitglieder vorliegt.

Eine zusätzliche, sich im Vertragstext nicht niederschlagende Komplikation dieses Beschlussfassungsmechanismus wird durch den sog. Ioannina-Kompromiss von 1994 bewirkt. Nach dieser – bislang allerdings praktisch wenig bedeutsamen – Kompromissformel können Mitgliedstaaten, deren kumuliertes Stimmgewicht knapp unterhalb der Sperrminorität liegt, Nachverhandlungen erzwingen, also ein zumindest dilatorisches Vetorecht ausüben. Der Reformvertrag erkennt die Fortgeltung der Ioannina-Formel (ohne Präzisierung ihrer Voraussetzungen) zwar nicht ausdrücklich an, seine Änderung oder die Abweichung von ihm wird jedoch unter den Vorbehalt eines einstimmigen Beschlusses des Europäischen Rates gestellt (Protokolle Teil A zum Lissabon Vertrag, Protokoll über den Beschluss des Rates über die Anwendung des Artikels 9c Absatz 4 [EUV] und des Artikels 205 Absatz 2 [AEUV] zwischen dem 1.11.2014 und dem 31.3.2017 einerseits und dem 1.4.2017 andererseits). Faktisch ist die Ioannina-Klausel so zum impliziten Bestandteil des Vertrages geworden, bis 2014 änderungsfest und danach nur im Konsens der Mitgliedstaaten zu beseitigen. Damit ist ihre Durchbrechung, wie sie einer früheren außervertraglich ausgehandelten Vetoregel, dem „Luxemburger Kompromiss“ von 1966, widerfuhr, ausgeschlossen.

5. Dem Rat zugeordnete Gremien und Einrichtungen

Die Beschlüsse des Rates werden vom Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV oder COREPER – Comité des Représentants Permanents) vorbereitet. Dieser Ausschuss (Art. 207(1) EG/‌240 AEUV) vereinigt die weisungsunterworfenen Repräsentanten der Mitgliedstaaten bei der EU sowie ihre Stellvertreter; er agiert als Schnittstelle zwischen der EU/‌EG und den zuständigen nationalen Ministerien. Untergliedert ist er in das (auch dem Europäischen Rat zuarbeitende) für Grundsatzfragen zuständige Botschafterkollegium (COREPER II) und den mit technischen Fragen bezüglich der Fachbereiche befassten fachbereichsbezogen Ausschuss der Stellvertreter (COREPER I). Dem AStV arbeiten zahlreiche vom Rat gebildete Ausschüsse und Arbeitsgruppen zu.

Der Rat verfügt ferner über ein Generalsekretariat, das einem vom Rat mit qualifizierter Mehrheit gewählten Generalsekretär unterstellt ist (Art. 207(2) EG/‌240(2) AEUV). Mit Inkrafttreten des Reformvertrags wird die Personalunion zwischen Generalsekretär und Hohem Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik aufgehoben (vgl. auch Art. 18 EU (2007)).

Literatur

Koen Lenaerts, Some Reflections on the Separation of Powers in the European Community, Common Market Law Review 28 (1991) 11 ff.; Koen Lenaerts, Regulating the Regulatory Process: Delegation of Powers in the European Community, European Law Review 13 (1993) 23 ff.; Martin Westlake, David Galloway, The Council of the European Union, 2004; Fiona Hayes-Renshaw, Helen Wallace, The Council of Ministers, 2006; Heide Wedemeyer, Mehrheitsbeschlussfassung im Rat der Europäischen Union, 2008