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Europäisches Parlament

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von Jörn Axel Kämmerer

1. Bedeutung

Das Europäische Parlament ist unter den EG- bzw. EU-Organen das einzige, das vornehmlich Legislativbefugnisse wahrnimmt. Zudem stehen ihm Kreationsbefugnissen zu. Ferner ist es das einzige, das – seit 1979 – über eine unmittelbare demokratische Legitimation kraft Volkswahl verfügt. Da die Parlamentarier nicht in gemeinschaftseinheitlicher Wahl, sondern in den einzelnen Mitgliedstaaten nach von diesen festgelegten Verfahren gewählt werden, bildet das Parlament zwar theoretisch eine Plattform für mitgliedstaatliche Interessen. In der Praxis allerdings überwiegt der Fokus auf das Gemeinschaftsinteresse, was sich zum einen mit der Vielzahl repräsentierter Mitgliedstaaten und zum anderen mit der Dominanz der parteipolitischen über die nationale Zugehörigkeit erklären lässt. Europäische politische Parteien werden in Art. 191 EG/10(4) EU (2007) bzw. Art. 199 EG/232 AEUV ausdrücklich als Transmissionsriemen eines „europäischen Bewusstseins“ anerkannt, denen öffentliche Finanzleistungen gewährt werden können.

Unter den Organen der Europäischen Gemeinschaft bzw. Union hat das Europäische Parlament seit 1951 bzw. 1957 die größten Wandlungen erfahren. Der EGKS- und der EWG-Vertrag konstituierten das Organ noch nach dem für Internationale Organisationen üblichen Muster als „Gemeinsame Versammlung“ (EGKS-Vertrag) bzw. „Versammlung“ (EWG-Vertrag), deren Mitglieder – wie beim Europarat – von den Parlamenten der Mitgliedstaaten entsandt wurden. Die Versammlung hatte anfangs nur Beratungs- und Überwachungsfunktionen. „Europäisches Parlament“ war zunächst eine (1962 erstmals verwendete) Selbstbezeichnung und wurde mit Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 auch primärrechtlich verankert. Spezifisch parlamentarische Kompetenzen fielen der Versammlung bereits vor jener ersten Änderung der primärrechtlichen Grundlagen zu, insbesondere ab 1971 durch Beteiligung an der Aufstellung des Haushalts der Gemeinschaften. Bereits 1979 wurde das Parlament erstmals direkt durch die Bevölkerungen der Mitgliedstaaten gewählt (Grundlage war der Direktwahlakt von 1976, Beschluss 76/787). Jede der Änderungen der primärrechtlichen Grundlagen dehnte die Befugnisse des Parlaments weiter aus. Art. 196 EG/229 AEUV schreibt dem Europäischen Parlament zwar nur eine ordentliche Sitzung pro Jahr vor, doch gebieten die Entscheidungsabläufe sein weitaus häufigeres Zusammentreten. In Straßburg, wo das Europäische Parlament seinen Sitz hat, geschieht dies zwölf Mal jährlich, doch werden kurze Sitzungen auch in Brüssel abgehalten. Hier werden vornehmlich Ausschuss- und Fraktionssitzungen anberaumt. Das Generalsekretariat des Europäischen Parlaments wiederum befindet sich in Luxemburg. Diese Trilokalität der Institution ist ein Erschwernis für koordinierte parlamentarische Arbeit.

2. Funktionen, und Zusammensetzung

a) Funktionen

Seiner Bezeichnung zum Trotz bleibt das Europäische Parlament, was seinen Funktionsbereich betrifft, hinter Volksvertretungen im herkömmlichen Sinne in mehrfacher Hinsicht zurück. Insbesondere steht ihm kein Initiativrecht zur Normgebung zu. Die Funktion als zentrales Gesetzgebungsorgan teilt sich das Parlament im Normalfall mit dem Rat; es agiert also allenfalls als Mitgesetzgeber (vgl. Art. 251 EG/14(1)1 EU (2007)). In bestimmten Konstellationen ist das Parlament gar auf ein Anhörungsrecht beschränkt (unten 3. a). Auch die Aufstellung des Gemeinschafts- bzw. Unionshaushalts liegt in den gemeinsamen Händen von Rat und Parlament (Art. 272 EG/314 AEUV) (Rat und Europäischer Rat).

Über Kreationsbefugnisse verfügt das Parlament hinsichtlich der Mitglieder der einer europäischen Regierung ähnlichen Europäischen Kommission einschließlich ihres Präsidenten. Sie werden vom (Europäischen) Rat bzw. den Mitgliedstaaten nominiert und bedürfen lediglich der Bestätigung durch das Europäische Parlament (Europäische Kommission). Mit der Möglichkeit, ein Misstrauensvotum gegen die Kommission einzubringen (Art. 201 EG/234 AEUV), wird allerdings die Kommission in die politische Verantwortung gegenüber dem Parlament genommen. Diese Verantwortlichkeit der Kommission bestätigt nunmehr Art. 17(8)1 EU (2007).

b) Wahl

Die Arbeitsweise der Union beruht, wie Art. 10 EU (2007) nunmehr programmatisch bestimmt, auf dem Prinzip der repräsentativen Demokratie. Während Art. 189 S. 1 EG verfügt, dass sich das Europäische Parlament „aus Vertretern der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten“ zusammensetzt, meidet Art. 14(2)1 EU (2007), wonach es sich „aus Vertretern der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger zusammensetzt, den mitgliedstaatlichen Bezug. Dies ändert nichts daran, dass es sich bei der alle fünf Jahre stattfindenden (allgemeinen, unmittelbaren, freien und geheimen) Wahl des Europäischen Parlaments (Art. 190(1), (3) EG/14(3) EU (2007)) faktisch bis auf Weiteres um ein Bündel parallel stattfindender Wahlen in den einzelnen Mitgliedstaaten handelt. Die Verteilung der Abgeordneten auf die Mitgliedstaaten erfolgt bislang nach einem in Art. 190(2) EG niedergelegten Schlüssel (für die neuen Mitgliedstaaten geändert durch Art. 11 EU-Beitrittsakte 2003). Der Lissabonner Vertrag dagegen stellt nur Rahmenbedingungen für die Vertretung der Mitgliedstaaten im Parlament auf (degressiv proportionale Repräsentation, mindestens 6 und höchstens 99 Sitze), weist jedoch die Festlegung von Einzelheiten dem Europäischen Rat zu, der einen einstimmigen Beschluss fasst (Art. 14(2) EU (2007)). Der Wahlmodus ist bislang Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, sodass die Abgeordneten teils nach den Regeln der Verhältniswahl (mit oder ohne Sperrklauseln), teils der (absoluten oder relativen) Mehrheitswahl bestellt werden (in Deutschland: Europawahlgesetz; Europawahlordnung). Zur Festlegung eines für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Verfahrens gemäß Art. 190(4)(1) EG/223(1) AEUV ist es bis jetzt nicht gekommen.

c) Zusammensetzung und Untergliederungen

Das Europäische Parlament hat zur Zeit 785 Abgeordnete. Die Notwendigkeit angemessener Repräsentation auch kleiner Mitgliedstaaten (Minderheitenschutz) wie Malta und Luxemburg hat zur Folge, dass die auf einen Abgeordneten jeweils rechnerisch entfallende Stimmenzahl mit der Einwohnerzahl des Mitgliedstaates zunimmt („ponderierter Schlüssel“). Mit bislang 99 Abgeordneten entsendet Deutschland als volkreichster Mitgliedstaat zwar rund zwanzigmal so viele Repräsentanten wie Malta (fünf Abgeordnete), verfügt jedoch über die zweihundertfache Einwohnerzahl des Inselstaates. Die nationale Herkunft der Abgeordneten wird durch ihre politische Zugehörigkeit zum Teil neutralisiert. Genuin europäische politische Parteien sind die Ausnahme; in der Regel konstituieren sie sich als Bündnisse mitgliedstaatlicher Parteien mit verwandten Programmen. Nach Maßgabe der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments (Art. 199 EG/232 AEUV) schließen sich die Abgeordneten zu Fraktionen zusammen. Der Kompetenzzuschnitt der derzeit mehr als 20 ständigen Ausschüsse des Parlaments ist – mit Ausnahme des Petitionsausschusses – auf die Generaldirektionen der Kommission bezogen.

Nicht anders als staatliche Parlamente wählt auch das Europäische Parlament seinen Präsidenten sowie das Präsidium (Art. 197 EG/14(4) EU (2007). Es kann Untersuchungsausschüsse einsetzen (Art. 193 EG/226 AEUV) und wählt zudem einen Bürgerbeauftragten (Art. 195 EG/228 AEUV) (hierzu unten 3. c).

3. Aufgaben im Einzelnen

a) Rechtsetzung

Neben dem Rat und gemeinsam mit ihm ist das Europäische Parlament das Hauptrechtsetzungsorgan der EG bzw. EU. Anders als nationalen Parlamenten fehlt ihm allerdings ein allgemeines unmittelbares Recht zur Normsetzungsinitiative, das in aller Regel der Kommission zugewiesen ist. Indirekt nimmt das Parlament diese Funktion wahr, indem es die Kommission nach Art. 192(2) EG/225 AEUV zur Unterbreitung von Vorschlägen für Gemeinschaftsrechtsakte förmlich auffordert. Der AEUV bringt die hervorgehobene Stellung des Parlaments bei der Rechtsetzung dadurch zum Ausdruck, dass die gemeinsame Annahme von Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüssen durch Parlament und Rat als „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ bezeichnet wird, während auf die Kommission delegierten Rechtsakten der Gesetzgebungscharakter fehlt.

Als „besondere Gesetzgebungsverfahren“ werden im AEUV hiervon abweichende, in der Sache auch vom bisherigen Recht schon vorgesehene Verfahren bezeichnet, bei denen im Verhältnis zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat eines dieser Organe dominiert und das jeweils andere auf Mitwirkungsrechte (Zustimmung, Anhörung) beschränkt ist. Lediglich dort, wo solche Akte spezifische Angelegenheiten des Parlaments zum Gegenstand haben (Aufgaben der Mitglieder, Untersuchungsausschüsse etc.), ist dieses der primäre Entscheidungsträger. In allen anderen Konstellationen fällt diese Rolle dem Rat zu. Letztlich ist „besondere Gesetzgebungsverfahren“ nur ein Sammelbegriff für alle (bereits im altem Recht vorgesehenen) Rechtsetzungsverfahren, bei denen Rat und Parlament nicht auf gleicher Ebene stehen. Die Erweiterung parlamentarischer Rechte durch den Lissabonner Vertrag fällt insoweit maßvoll aus. Nur wenige Sachbereiche werden durch den Vertrag auf eine höhere Mitwirkungsstufe gegenüber dem bisherigen Recht überführt. Dies trifft insbesondere für die Wahrnehmung der Vertragsabrundungskompetenz (Art. 308 EG/352 AEUV) zu, wo Rechtsakte künftig der Zustimmung des Europäischen Parlaments bedürfen. Im Bereich der Strukturfonds gilt fürderhin nicht mehr das Zustimmungs-, sondern das Mitentscheidungsverfahren (Art. 177 AEUV gegenüber Art. 161 EG). Bei der Harmonisierung der indirekten Steuern (Art. 93 EG/113 AEUV) hingegen hat das Parlament bisher – und teils auch weiterhin – an der Rechtsetzung nur untergeordneten Anteil. (Rat und Europäischer Rat). Allgemein ist das Europäische Parlament auf Anhörung auch weiterhin dort beschränkt, wo Entscheidungen besonders souveränitätssensibel sind, etwa wenn sie Verwaltungsvorgänge innerhalb der Mitgliedstaaten betreffen oder beispielsweise auch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Wichtige Konstellationen, die auch der Vertrag von Lissabon unberührt lässt, sind Art. 18(3), 19 und 20(2)EG/21(3), 22 und 23(2) AEUV – mit der Unionsbürgerschaft verbundene Rechte; Art. 62 i.V.m. 67(3)EG/77(3) AEUV – Pässe und Ausweise; Art. 83(1) und 89 EG/103(1) und 109 AEUV – Wettbewerbsrecht; Art. 93 EG/113 AEUV – Harmonisierung indirekter Steuern; Art 107(3), (4) EG/129(3), (4) AEUV – ESZB-Satzung; Art. 187 EG/203 AEUV – Assoziierung; Art. 247(3) EG/ 286(2) AEUV – Mitglieder des Rechnungshofs; Art. 333(2) AEUV – verstärkte Zusammenarbeit.

b) Das Verfahren der Mitentscheidung („ordentliches Gesetzgebungsverfahren“)

Im Regelfall allerdings agiert das Europäische Parlament als Gesetzgeber pari passu mit dem Rat (Art. 251 EG/294 AEUV). Die Gleichrangigkeit beider Organe kommt auch im Prozedere zum Ausdruck, das sich durch eine Koppelung von Parallelschaltung, Responsivmodus und Kooperationsmodus auszeichnet. So hat die Kommission dem Rat und zugleich dem Parlament ihre Vorschläge für Rechtsakte zu unterbreiten (Art. 251(2) EG/294(2) AEUV). Der Rat erlässt den Rechtsakt, wenn das Parlament keine Änderungen vorschlägt oder wenn er die vorgeschlagenen Änderungen billigt. Andernfalls formuliert er einen Gemeinsamen Standpunkt, der dem Parlament zugeleitet wird. Dieses kann den Rechtsakt (durch Ablehnung mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder) scheitern lassen, den gemeinsamen Standpunkt billigen – dann gilt der Rechtsakt als erlassen – oder (wiederum mit absoluter Mehrheit) Änderungen am gemeinsamen Standpunkt vorschlagen. Im letzten Fall ist wiederum der Rat an der Reihe, der wie zuvor das Parlament den Rechtsakt in der geänderten Form billigen oder ihnen die Billigung versagen kann. Der Rechtsakt ist in diesem Fall jedoch nicht gescheitert, vielmehr wird in einem Vermittlungsausschuss, der mit Vertretern beider Organe paritätisch besetzt ist, versucht, eine Annäherung der Standpunkte zu erzielen. Kommt ein gemeinsamer Entwurf des Ausschusses zustande, müssen hierüber Parlament (mit absoluter Mehrheit der Stimmen) und Rat (mit qualifizierter Mehrheit) parallel Beschluss fassen. Der Rechtsakt kommt nur zustande, wenn beide Organe binnen einer Frist von grundsätzlich sechs Wochen den vorgeschlagenen Rechtsakt annehmen. Das Zustandekommen eines Rechtsakts im Mitentscheidungsverfahren setzt nach alledem voraus, dass einerseits der Rat seine nationalen und andererseits das Parlament seine parteipolitischen Differenzen zu überbrücken imstande sind.

c) Sonstige Befugnisse

Das Europäische Parlament nimmt darüber hinaus Funktionen wahr, wie sie für Parlamente allgemein typisch sind. Es wirkt an der Bestellung der Kommission, wie bereits dargelegt (oben 2. a), maßgeblich mit. Es wählt aus seiner Mitte ein Präsidium und einen Präsidenten (Art. 197(1) EG/14(4) EU (2007)), denen ähnliche Aufgaben obliegen wie in nationalen Parlamenten. Das Parlament behandelt (im Petitionsausschuss) Petitionen der Unionsbürger (Art. 21 und 194 EG/24 und 227 AEUV) und setzt Untersuchungsausschüsse ein (Art. 193 EG/226 AEUV). Eine weitere Kontrollinstanz ist der vom Parlament gewählte Europäische Bürgerbeauftragte (Art. 195 EG/228 AEUV), der als neutrale Ombudsperson (Ombudsmann) Beschwerden von Unionsbürgern und Missständen innerhalb der Organe und Institutionen nachgeht. Gegenüber der Kommission hat das Parlament ein Enquêterecht (Art. 197 (3) EG/230(2) AEUV). Über eine Zitierbefugnis gegenüber Rat und Kommission verfügt das Europäische Parlament nicht. Vielmehr hat die Kommission das Recht auf Sitzungsteilnahme und – ebenso wie der Rat (und künftig der Europäische Rat) – das Recht auf jederzeitige Anhörung (Art. 197(2), (4) EG/ 230(1), (3) AEUV). Gewohnheitsrechtlich anerkannt ist umgekehrt ein Fragerecht gegenüber dem Rat. Weitere Kontrollbefugnisse ihm gegenüber stehen dem Parlament jedoch nicht zu.

Literatur

Kieran St. Clair Bradley, The European Parliament and Comitology: On the Road to Nowhere?, European Law Journal 1997, 230 ff.; Olivier Costa, Le Parlement européen, assemblée délibératoire, 2001; Christine Neuhold, Das Europäische Parlament im Rechtsetzungsprozess der Europäischen Union, 2001; Peter M. Huber, Das institutionelle Gleichgewicht zwischen Rat und europäischem Parlament in der künftigen Verfassung für Europa, Europarecht 2003, 574 ff.; Ute Seibold, Die Kontrolle der Europäischen Kommission durch das Europäische Parlament, 2004; Francis Jacobs, Michael Shackleton, The European Parliament, 2005.