Haager Konferenz für IPR
von Jörg Pirrung
1. Gegenstand und Zweck der Konferenz
Die Haager Konferenz hat die Aufgabe, an der fortschreitenden Vereinheitlichung der Regeln des internationalen Privatrechts (IPR) zu arbeiten, Art. 1 ihrer Satzung vom 31.10.1951. Sie tut dies in erster Linie dadurch, dass sie im Rahmen diplomatischer Tagungen Übereinkünfte zum IPR einschließlich des internationalen Zivilverfahrensrechts ausarbeitet. An ihrer ersten Tagung im September 1893 nahmen Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Österreich-Ungarn, Portugal, Rumänien, Russland, die Schweiz und Spanien teil; 1894 kam Schweden und Norwegen, 1904 als erster außereuropäischer Staat Japan dazu. Sie verfolgte auf niederländische Initiative die Idee der Friedensverwirklichung durch Recht. In den letzten zwei Jahrzehnten hat sich die Zahl der Mitglieder verdoppelt. Der Konferenz gehören heute 68 Mitgliedstaaten aus allen Erdteilen sowie die Europäische Gemeinschaft an.
An weltweiter Rechtsvereinheitlichung arbeitet auch UNIDROIT, jedoch vorrangig auf dem Gebiet des Sachrechts und nur am Rand auf dem des IPR, ähnlich UNCITRAL für das internationale Handelsrecht. Der Europarat als von vornherein regional begrenzte Organisation beschäftigt sich von Zeit zu Zeit mit Themen, die sich mit solchen der Haager Konferenz berühren, so das Europäische Übereinkommen vom 20.5.1980 über die Anerkennung und Vollstreckung von Sorgerechtsentscheidungen, oder ihnen auf Parallelgebieten folgen wie die Übereinkommen vom 24.11.1977 über die Zustellung von Schriftstücken und vom 15.3.1978 über die Erlangung von Rechtsauskünften und Beweisen in Verwaltungssachen im Ausland. Mit diesen Institutionen arbeitet die Konferenz zusammen, auch um Doppelvorhaben zu vermeiden.
Schwieriger gestaltet sich das Verhältnis zur EU. Seit die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen nach Art. 61(c) EG/67(4) AEUV zur ersten Säule dieser Gemeinschaft gehört und nach Art. 65(b) EG/81(2)(c) AEUV insbesondere auch das IPR erfasst, decken sich sachlich die potentiellen Arbeitsgebiete der Konferenz insoweit mit denen der EU und unterscheiden sich nur noch durch die regionale Begrenzung der EU im Gegensatz zur heute weltweiten Anlage der Konferenz. Hinzu kommt, dass nicht nur alle 27 Mitgliedstaaten der EU als solche, sondern seit 2007 auch die EG selbst als Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration Mitglieder der Konferenz sind. Das bringt Gefahren für die eigenständige Bedeutung der Konferenz mit sich, zumal die Zahlen der Ratifikationen von Übereinkommen der Konferenz durch wichtige nichteuropäische Mitgliedstaaten der Konferenz wie die USA (5), Kanada (4), Australien (10), Südafrika (5), Russland (4), Japan (6), China (3), Indien (4), Mexiko (5) oder Brasilien (2) sich bislang eher in Grenzen halten.
2. Organisation
Die Konferenz ist förmlich erst seit ihrer auf der 7. Tagung 1951 beschlossenen und 1955 in Kraft getretenen Satzung eine dauerhafte Einrichtung mit einem Ständigen Büro. Vorher war sie auf Anstoß durch die niederländische Regierung zu einzelnen diplomatischen Tagungen mit je mehreren Gegenständen zusammengetreten, und zwar 1893, 1894, 1900, 1904, 1925 und 1928.
Seit 1956 finden die Tagungen grundsätzlich alle vier Jahre statt (1956–1988, 1993, 1996, 2002, 2005 und 2007); daneben gab es 1966, 1985 und 1999 außerordentliche Tagungen zu je einem speziellen Thema. Das Ständige Büro in Den Haag besteht aus einem Generalsekretär und ursprünglich zwei, heute vier Sekretären, welche die Regierung der Niederlande ernennt. Generalsekretäre waren der Niederländer M.H. van Hoogstraten (1948–1978) und der Franzose G.A.L. Droz (1978–1993); heute ist es der Niederländer J.H.A. van Loon (seit 1993). Während bis 2006 die 1897 eingerichtete Niederländische Staatskommission für das Funktionieren der Konferenz verantwortlich war und sich dafür des Ständigen Büros bediente, ist es nach der heute geltenden Fassung der Satzung Aufgabe des aus allen Mitgliedern bestehenden Rates für allgemeine Angelegenheiten und die Politik der Konferenz, den Fortgang der Arbeiten der Konferenz mit Hilfe des Ständigen Büros zu sichern. Die Sitzungen des Rates finden jährlich statt und dienen der Prüfung aller Vorschläge für Themen, die auf die Tagesordnung der Konferenz gesetzt werden sollen.
3. Schwerpunkte
Die Übereinkommen der Konferenzen aus der Zeit vor 1951, nämlich vom 12.6.1902 über (das IPR der) Eheschließung, Ehescheidung bzw. Vormundschaft sowie vom 17.7.1905 über Ehewirkungen bzw. Entmündigung, folgten vorrangig der Anknüpfung an die Staatsangehörigkeit der Anknüpfungspersonen. Sie spielen heute praktisch nur noch eine sehr geringe Rolle, weil sie überholt sind, allenfalls noch für sehr wenige Staaten gelten oder von den meisten früheren Vertragsstaaten gekündigt worden sind. Die Arbeiten der Konferenz nach 1951 lassen sich im Wesentlichen drei Hauptgebieten des IPR zuordnen, (a) der grenzüberschreitenden Rechtshilfe sowie der Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen, (b) dem internationalen Familien- und Erbrecht und (c) dem internationalen Schuld-, insbesondere Handelsrecht. Bis etwa 1970 standen Erfolge beim ersten Bereich im Vordergrund, danach solche zum Kinderschutz.
a) Rechtshilfe und allgemeines internationales Verfahrenrecht
Das Übereinkommen über den Zivilprozeß vom 1.3.1954, das auf Vorläufern vom 14.11.1896 und 17.7.1905 aufbaut, erleichtert die grenzüberschreitende Zustellung von Schriftstücken und Beweisaufnahmen im Ausland aufgrund gerichtlicher Rechtshilfeersuchen sowie den Zugang zu den Gerichten durch Befreiung vom Erfordernis der Prozesskostensicherheit und Gleichbehandlung beim Armenrecht (heute Prozesskostenbefreiung); es hat 45 Vertragsstaaten, davon 21 aus der EU. Es wurde sachgebietsweise nacheinander überarbeitet: Dem Zustellungsübereinkommen vom 15.11.1965 gehören 56 Vertragsstaaten an, davon 25 aus der EU, dem Beweisaufnahmeübereinkommen vom 18.3.1970 44 (davon 23 EU-Staaten), dem Zugangsübereinkommen vom 25.10.1980 24 (darunter 16 EU-Staaten). Diese Übereinkommen haben zu entscheidenden Fortschritten bei der Wirksamkeit und Vereinheitlichung der internationalen Rechtshilfe geführt. Sie entsprechen den heutigen Bedürfnissen, indem sie für den tatsächlichen Zugang zuzustellender Schriftstücke an den Adressaten im Ausland auf praktikablem Weg mit Hilfe von Zentralen Behörden in jedem Vertragsstaat sorgen und bei der Beweisaufnahme den Erfordernissen von common law-Rechtsordnungen (common law) Rechnung tragen, etwa durch die Zulassung der Beweiserhebung im Ausland durch commissioners. Das Zugangsübereinkommen mit 24 Vertragsstaaten (davon 16 EU-Staaten, aber nicht Deutschland) bringt vor allem die Vorschriften über grenzüberschreitende Prozesskostenhilfe auf den neuesten Stand. Mit 93 Vertragsstaaten, darunter allen 27 EU-Staaten, das erfolgreichste Übereinkommen der Konferenz überhaupt ist dasjenige vom 5.10.1961 über die Befreiung vom Erfordernis der Legalisation (Beglaubigung) von Urkunden bei Verwendung im Ausland durch Einführung einer „Apostille“, welche die Behörden des Ursprungsstaats allein erteilen.
Dagegen wurden die Übereinkommen(sentwürfe) über Kaufgerichtsstandsvereinbarungen und die Anerkennung von Entscheidungen auf ihrer Grundlage vom 15.4.1958 oder über allgemeine Gerichtsstandsvereinbarungen vom 25.11.1965 von keinem Staat ratifiziert. Auch das Übereinkommen über die Anerkennung und Vollstreckung von Urteilen und das dazugehörige Protokoll vom 1.2.1971 waren mit nur drei Ratifikationen und einem Beitritt (Kuwait) wenig erfolgreich. Mit dem bisher erst von einem Staat (Mexiko) ratifizierten, am 19.1.2009 aber immerhin von den USA und am 1.4.2009 von der Europäischen Gemeinschaft unterzeichneten Übereinkommen vom 30.6.2006 über Gerichtsstandsvereinbarung hat die Konferenz nach ehrgeizigem Beginn von den USA angeregter Verhandlungen einen sehr begrenzten und daher wohl ebenfalls nicht sehr aussichtsreichen Versuch unternommen, hierzu weltweite Verbesserung und Vereinheitlichung zu erreichen.
b) Familien- und Erbrecht
Im internationalen Familien- (Familienrecht, internationales) und Erbrecht (Erbrecht, internationales) liegen die größten Erfolge der Konferenz auf dem Gebiet des Kinderschutzes. Die Übereinkommen vom 24.10.1956/15.4.1958 zum Kindesunterhalt regelten das IPR der Unterhaltsansprüche (heute 13 Vertragsstaaten, davon 9 EU-Staaten) unter hauptsächlicher Anknüpfung an den gewöhnlichen Aufenthalt des Kindes und, mit etwas größerem Erfolg (19 Vertragsstaaten, darunter 14 EU-Staaten), die Anerkennung und Vollstreckung von Unterhaltsentscheidungen zugunsten von Kindern. Bei der Überarbeitung dieser Gebiete durch die Übereinkommen vom 2.10.1973 hielt man an den früheren Ansätzen fest und erweiterte sie auf den Erwachsenenunterhalt (14 [11 EU-] bzw. beim Vollstreckungsübereinkommen 21 [17 EU-]Vertragsstaaten). Am 23.11.2007 wurde ein Übereinkommen über die internationale Geltendmachung von Unterhaltsansprüchen vorgelegt, das bereits u.a. von den USA unterzeichnet, jedoch noch nicht ratifiziert worden ist.
Auch das Minderjährigenschutzübereinkommen vom 5.10.1961 mit 13 (11 EU‑)Vertragsstaaten setzte beim Sorgerecht für Kinder nach dem Gleichlaufprinzip in erster Linie an Recht und Gerichtsstand des Staates an, in dem das Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, was den praktischen Bedürfnissen besonders entgegenkommt, ließ aber dem Heimatrecht des Kindes besonders bei gesetzlichen Gewaltverhältnissen noch zu viel Raum. Es versuchte, die Zusammenarbeit der Vertragsstaaten durch in der Praxis nicht immer befolgte Mitteilungspflichten zu verbessern, und versprach zwar Anerkennung, aber sicherte nicht die Vollstreckbarerklärung von Sorgerechtsentscheidungen. Diese Mängel behob das Kinderschutzübereinkommen vom 19.10.1996, welches das Minderjährigenschutzübereinkommen konsequent zur grundsätzlichen Anwendung des Rechts am gewöhnlichen Aufenthalt des Kindes fortentwickelte und die Zusammenarbeit der Vertragsstaaten durch Einführung von Zentralen Behörden verbesserte. Die heute schon 16 Vertragsstaaten werden voraussichtlich in der nächsten Jahren um 18 EU-Staaten vermehrt, die das Übereinkommen im Gefolge der bislang acht EU-Vertragsstaaten aufgrund eines Beschlusses im Rahmen der justiziellen Zusammenarbeit (also ohne Dänemark) gemeinsam ratifizieren wollen. Das bisher von Großbritannien, Deutschland und Frankreich sowie am 27.3.2009 von der Schweiz ratifizierte Erwachsenenschutzübereinkommen vom 13.1. 2000, das am 1.1.2009 in Kraft getreten ist, weitet die Grundsätze des Übereinkommens von 1996 auf die Betreuung von Erwachsenen aus.
Das Kinderschutzübereinkommen enthält auch Regeln für grenzüberschreitenden Umgang und bei Kindesentführungen durch Elternteile, den Gegenstand des Übereinkommens über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung vom 25.10.1980. Dieses Übereinkommen ist mit heute 81 Vertragsstaaten, darunter alle EU-Mitglieder, in den letzten Jahrzehnten zu einem in diesem Ausmaß weltweit nicht zu erwartenden Erfolg geworden. Die nach Rechtshilfegrundsätzen organisierte Übereinkunft sichert die umgehende Rückgabe von unter Verstoß gegen Sorgerechtsregelungen in Gesetz oder Entscheidungen zurückgehaltenen Kindern mit Hilfe von Zentralen Behörden. Eine innerhalb noch weit kürzerer Zeit erreichte Vertragsstaatenzahl von 76 hat das Übereinkommen vom 29.5.1993 zu internationalen Annahmen als Kind erzielt, das ebenfalls Rechts- und Amtshilfeprinzipien durch Zusammenarbeit von Zentralstellen bei grenzüberschreitenden Adoptionen verwirklicht. Ein Übereinkommen vom 25.11.1965 zum IPR der Adoption war nur von wenigen Staaten ratifiziert worden und ist inzwischen von allen gekündigt worden.
Immerhin 16 (13 EU‑)Vertragstaaten hat das Übereinkommen vom 1.6.1970 über die Anerkennung von Scheidungen. Dagegen waren zwei Übereinkommen vom 14.3.1978 über die Anerkennung von Eheschließungen und das IPR des Ehegüterrechts mit je nur drei Ratifikationen keine großen Erfolge.
Nach dem Übereinkommen vom 5.10.1961 über das auf die Testamentsform anzuwendende Recht mit 38 (16 EU‑)Vertragsstaaten, das dem Günstigkeitsprinzip (favor testamenti) durch vielfache Formanknüpfungen Rechnung trägt, ist das Übereinkommen über das auf die Erbfolge anzuwendende Recht vom 1.8.1989 mit deutlicher Hinwendung zur Zulassung der Rechtswahl durch den Erblasser sowie – bei fehlender Wahl – zur Heranziehung des Rechts am letzten gewöhnlichen Aufenthalt des Erblassers, wenn dieser mindestens fünf Jahre betrug, bisher nicht einmal in Kraft getreten. Das Übereinkommen über die Nachlaßverwaltung vom 2.10.1973 haben nur drei Staaten ratifiziert. Das Übereinkommen vom 1.7.1985 über das auf trusts (Trust und Treuhand) anzuwendende Recht und ihre Anerkennung hat immerhin 12 (5 EU‑) Vertragsstaaten vor allem aus der Treuhand gegenüber aufgeschlossenen (Schweiz, Liechtenstein, Luxemburg) und common law-Staaten (Großbritannien, Australien, Kanada, Hongkong), aber u.a. auch Niederlande, Italien und Malta.
c) Vermögensrecht
Auf dem Gebiet des IPR zum Schuld-, Sachen- und Wertpapierrecht haben nur die Übereinkommen vom 4.5.1971 zum auf Verkehrsunfälle anzuwendenden Recht mit 19 (davon 12 EU-Staaten) und vom 2.10.1973 zum Produkthaftungs-IPR mit 11 Vertragsstaaten (davon 6 EU-Staaten) gewisse Erfolge erzielt (Außervertragliche Schuldverhältnisse (IPR)). Auf Verkehrsunfälle ist das Recht des Unfallorts sowie – beschränkt – des abweichenden Registrierungsstaats, auf die Produkthaftung das des Ortes des Schadensereignisses bzw. in bestimmten Grenzen des gewöhnlichen Aufenthalts des Verletzten, des Verantwortlichen oder des Erwerbsorts der schädigenden Sache anzuwenden. Einem Übereinkommen zum IPR von Warenkäufen vom 15.6.1955 mit 9 (5 EU‑)Vertragsstaaten folgte ein entsprechendes weltweites, aber bisher nicht in Kraft getretenes Übereinkommen vom 22.12.1986. Das bislang noch von keinem Staat ratifizierte Übereinkommen vom 5.7.2006 zu Intermediär-verwalteten Wertpapieren regelt, welches Recht auf Verfügungen über bestimmte Wertpapiere in Depots anzuwenden ist. Maßgeblich ist grundsätzlich eine ausdrückliche Rechtswahl der am Depotverhältnis beteiligten Personen, falls das gewählte Recht dasjenige eines Staates ist, mit dem der Finanzintermediär mittels Geschäftsstelle verbunden ist. Völlige Misserfolge waren zwei Übereinkommen vom 15.4.1958 über IPR (Eigentumsübergang) bzw. Gerichtsstandsvereinbarungen bei Kaufverträgen über bewegliche Sachen sowie zwei weitere über Konflikte zwischen Heimatrecht und Domizilrecht vom 15.5.1955 sowie Anerkennung von Gesellschaften vom 1.6.1956. Auch das Übereinkommen über das auf die Stellvertretung anzuwendende Recht vom 14.3.1978 hat nur 4 (3 EU‑)Vertragsstaaten. Allerdings muss man bei der Beurteilung des Erfolgs der Haager Übereinkommen, vor allem soweit es um anwendbares Recht geht, berücksichtigen, dass die Lösungen oder wenigstens die Grundsätze vieler Übereinkommen in regionales oder nationales Recht übernommen worden sind, ohne dass die Übereinkommen selbst ratifiziert wurden.
4. Tendenzen
Der Kampf zwischen den Anhängern der Anknüpfung an die Staatsangehörigkeit der betroffenen Personen und denjenigen der Anwendung des Rechts an ihrem gewöhnlichen Aufenthalt ist im Rahmen der Konferenz im Wesentlichen zugunsten des letzten Ansatzes entschieden worden, der sich besonders bei der Beurteilung von anderen Fragen als solchen zu Statusverhältnissen bewährt hat. Immer deutlicher zeigt sich jedoch, dass isolierte IPR-Regeln ohne parallele oder sogar im selben Instrument enthaltene internationalverfahrensrechtliche Bestimmungen über internationale Zuständigkeit, Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen und/oder internationale Zusammenarbeit durch Zentrale Behörden keinen großen Erfolg mehr versprechen.
Dem entspricht es, dass seit Mitte der 1970er Jahre Arbeitssitzungen zur gegenseitigen Information über das Funktionieren von Übereinkünften im Rahmen der Konferenz immer größere Bedeutung erlangt haben. Beginnend mit den Reformübereinkommen von 1965 und 1970 zur Rechtshilfe und später vor allem zum Kindesentführungsübereinkommen haben solche Treffen den an einer möglichen Ratifikation interessierten Staaten die Beurteilung von Übereinkommen erleichtert und zum besseren Verständnis bei Konflikten zwischen Gerichten verschiedener Vertragsstaaten beigetragen, auch dadurch, dass dabei die Erfahrungen von Praktikern gesammelt, bewertet und in Berichten mitgeteilt wurden. Ein Beispiel ist die gut dokumentierte Sitzung von 2006 zu Kindesentführungs- und Kinderschutzübereinkommen mit zahlreichen vorbereitenden Unterlagen.
Heute ist die Frage aufzuwerfen, wie sich das Verhältnis zwischen der Konferenz und der EU auf längere Sicht gestalten wird. Die bisherigen Verordnungen der EG zur justiziellen Zusammenarbeit sind z.T. direkt auf die Vorarbeiten der Konferenz zurückzuführen, so diejenigen zu Zustellung (VO 1348/2000, mittlerweile abgelöst durch VO 1393/2007), Beweisaufnahme (VO 1206/2001), Scheidungs- und Sorgerechtssachen (Brüssel IIa-VO [VO 2201/2003]) und die Richtlinie zum Zugang zu den Gerichten (RL 2003/8) ([[Europäisches Zivilprozessrecht]]). Es wird abzuwarten sein, ob die EU der Konferenz in Europa auf Dauer ausreichenden Lebensraum lassen wird. Die Auswirkungen der Mitgliedschaft der Gemeinschaft selbst in der Konferenz seit 2007 sind im Einzelnen, auch im Hinblick auf die außereuropäischen Mitgliedstaaten, noch nicht abzusehen, werden aber derzeit sowohl von der EU als auch vonseiten der Haager Konferenz positiv bewertet.
5. Pläne
Auf den Sitzungen zu den allgemeinen Angelegenheiten und der Politik der Konferenz im April 2007, 2008 und 2009 hat der Rat einige z.T. schon seit langem auf der Tagesordnung der Konferenz stehende Themen erneut bekräftigt, etwa zum internationalen Verfahrensrecht bei nicht verheirateten Paaren, in Erbrechtssachen sowie zu Umweltschäden oder zur internationalen Informationsgesellschaft. Ferner soll der Erfahrungsaustausch zu wichtigen Übereinkünften fortgesetzt werden. Unter den neu genannten Gegenständen werden – bisher ohne Priorität – die grenzüberschreitende Familienmediation, das IPR internationaler Verträge, die Erteilung von Auskünften über fremdes Recht und die eventuelle Ausarbeitung eines Protokolls zum Kindesentführungsübereinkommen von 1980, das dessen Anwendung verbessern soll, genannt.
Literatur
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