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Unionsbürgerschaft

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von Norbert Reich

1. Umdeutung wirtschaftlicher Freiheiten in Bürgerrechte

Die Grundfreiheiten des EG-Vertrages, insb. solche mit personenrechtlichen Gehalt, sind bereits in der frühen Rspr. des EuGH erweiternd zugunsten nicht ökonomisch tätiger EG-Bürger angewendet worden. Dies geschah durch eine weite Auslegung des Diskriminierungsverbots hinsichtlich der Staatsangehörigkeit des Art. 12 EG/18 AEUV und durch eine Erweiterung der wirtschaftlichen Grundfreiheiten in „Empfängerrechte“ oder, in deutscher Terminologie, „passive Freiheiten“, die auch Privatpersonen zugute kommen. Der „Anwendungsbereich“ der Römischen Verträge wird dadurch erheblich erweitert und mittelbar zu Bürgerrechten „ohne Markt“ umgestaltet. Hierzu rechnen etwa: (i) das diskriminierungsfreie Zugangsrecht von Touristen (EG-Bürgern) zu Museen (EuGH Rs. C-45/93 – Kommission/ Spanien, Slg. 1994, I-911); (ii) das Verbot der Einführung einseitig restriktiver Zugangbedingungen oder der Erhebung zusätzlicher Einschreibgebühren für EG-ausländische Studierende in Einrichtungen der universitären (Berufs‑)ausbildung (EuGH Rs. 293/83 – Gravier, Slg.1985, 593; EuGH Rs. 24/86 – Blaizot, Slg. 1988, 379), allerdings ohne Anrecht auf Gleichbehandlung bei Stipendien oder sonstige Förderleistungen (EuGH Rs. 197/86 – Brown/Secretary of State for Scotland, Slg. 1988, 3205; EuGH Rs. 39/86 – Lair/Universität Hannover, Slg. 1988, 3161); (iii) das Verbot der Diskriminierung bei Leistungen des Opferschutzes für EWG-Touristen (EuGH Rs. 186/87 – Cowan, Slg. 1989, 195); (iv) die Freizügigkeit für Verbraucher hinsichtlich des Bargeldtransfers zum Empfang von Gesundheitsleistungen im EWG-Ausland (EuGH Rs. Luisi & Carbone, Slg. 1984, 377).

Die RL 90/365, RL 90/364 sowie RL 93/96 kodifizierten in gewisser Weise diese Rechte für Pensionäre, sonstige Bürger, und Studierende, richten sich aber primär an den Staat oder andere staatliche Träger wie Universitäten, Sozialversicherungseinrichtungen, Gemeinden. Ein spezifisch privatrechtlicher Gehalt kam und kommt ihnen nicht zu.

Eine gewisse Ausnahme von diesem speziell gegen staatliche Diskriminierungen und Beschränkungen gerichteten Rechtszustand machte das Namensrecht, das in den meisten europäischen Rechtsordnungen dem Privatrecht zugeordnet ist und in Kollisionsfällen nach Regeln des IPR koordiniert wird, die nicht gemeinschaftlich vereinheitlich sind. In der Rechtssache Konstantinidis (EuGH Rs. C-168/91, Slg. 1993, I-1191) ging es um die Schreibweise eines griechischen Bürgers, der in Deutschland tätig war. Die zuständige deutsche Behörde verlangte eine lateinische Transliteration, die den in der Öffentlichkeit bekannten Namen in gewisser Weise verstümmelt hätte. GA Francis Geoffrey Jacobs argumentierte in seinen Schlussanträgen vom 9.12.1992 bereits damals mit einem allumfassenden, grundrechtsähnlichen europäischen Bürgerrecht auf den eigenen Namen, während der EuGH etwas fiktiv auf die Bedeutung des Namens für einen selbständig Tätigen hinwies, der sich deshalb unter Berufung auf die Niederlassungsfreiheit gegen Verstümmelung durch Transliterationsregeln wenden könne, die ihn einer Gefahr der „Personenverwechslung bei seinen potentiellen Kunden“ aussetzt.

2. „Unionsbürgerschaft“ als „Grundrecht“ ökonomisch inaktiver Unionsbürger

In gewisser Generalisierung und Erweiterung des damals bereits erreichten Gemeinschaftsrechts-acquis wurde der Begriff der Unionsbürgerschaft mit Art. 8 EG (1992) i.d.F. des Vertrags von Maastricht in das Gemeinschaftsrecht eingeführt. Er lautete ursprünglich: „Es wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt. Die Unionsbürgerschaft ergänzt die nationale Staatsbürgerschaft, ersetzt sie aber nicht.“ Art. 17 EG (demnächst Art. 20 AEUV) in der Amsterdamer Fassung ergänzte ihn um einen Abs. 2, der lautet: „Die Unionsbürger haben die in diesem Vertrag vorgesehen Rechte und Pflichten.“ Art. 18 EG/21 AEUV garantiert ein Recht auf Freizügigkeit „vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen.“ Art. 19 EG/22 AEUV regelt das kommunale Wahlrecht und das Wahlrecht zum Europaparlament, Art. 20 EG/23 AEUV den diplomatischen Schutz, Art. 21 EG/24 AEUV das Petitionsrecht, das gemäß Art. 194 EG/227 AEUV auf alle gebietsansässige Personen erweitert wird.

Allerdings war den „Eltern“ des Maastrichter Vertrages und dem überwiegenden damaligen Schrifttum die Bedeutung der Einführung der Unionsbürgerschaft, die ja die staatliche Kompetenz in Staatsangehörigkeitsfragen nicht tangieren sollte und deshalb von allen EG-Staaten die gegenseitigen Anerkennung der Staatlichkeit auch bei Mehrstaatern verlangte (EuGH Rs. C-369/90 – Micheletti, Slg. 1992, I-4239) keineswegs klar. Sie sollte lediglich eine Selbstverständlichkeit aussprechen, jedoch nicht zusätzliche Rechte oder Pflichten auferlegen, auch nicht nach der ergänzten Amsterdamer Fassung. Privatrechtliche Bedeutung schien der Unionsbürgerschaft ohnehin nicht zuzukommen.

3. Gemeinschaftsrechtliche Garantien der Unionsbürgerschaft

Erst die „Nach-Maastricht“-Rechtsprechung des EuGH gab der Unionsbürgerschaft grundrechtsähnliche Konturen. Das Grzelczyk Urteil vom 20.9.2001 (EuGH Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193) betonte: „Der Unionsbürgerstatus ist nämlich dazu bestimmt, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein, der es denjenigen unter ihnen, die sich in der gleichen Situation befinden, erlaubt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit und unbeschadet der insoweit ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen die gleiche rechtliche Behandlung zu genießen“ (Rn. 31). Dieses allgemeine Diskriminierungsverbot galt im konkreten Fall zugunsten eines französischen Studierenden, der in Belgien bestimmte Sozialleistungen zur Ermöglichung seines Studienabschusses in Anspruch genommen hatte, die eigentlich nur Staatsangehörigen zugute kommen sollten. Die zunächst gezahlte Leistung konnte deshalb vom belgischen Staat nicht als „ungerechtfertigte Bereichung“ zurückgefordert werden. Zu den eigentlichen Privatrechtswirkungen dieses Verbots im engeren Sinne sagt der EuGH ebenso wenig etwas, wie die umfangreiche Folgerechtsprechung, die sich entweder mit aufenthalts-, steuer- oder sozialleistungsrechtlichen Fragen sowohl fremder als auch eigener „mobiler“ Staatsangehöriger beschäftigt. Indem der Gerichtshof in dem späteren Baumbast-Urteil (EuGH Rs. C-413/99, Slg. 2002, I-7091, Rn. 84) der Unionsbürgerschaft Direktwirkung zuerkannte, macht er ihren hohen rechtlichen Stellenwert in der Freiheitsdogmatik des Gemeinschaftsrechts deutlich; die Unionsbürgerschaft steht damit auf gleicher Stufe wie die wirtschaftlich orientierten Freiheiten; sie ist in den Worten von Ferdinand Wollenschläger eine „Grundfreiheit ohne Markt“.

Mittelbare privatrechtliche Wirkung äußert diese Rechtsprechung – wie schon vor Einführung der Unionsbürgerschaft – im Bereich des durch IPR-Regeln definierten Namensrechts. In der Rechtssache Garcia Avello (EuGH Rs. C-148/02, Slg. 2003, I-11613) ging es um die Namensänderung eines Kindes mit doppelter belgischer und spanischer Nationalität, für die das belgische Recht zwingend den Nachnamen des Vaters bzw. der Mutter vorschrieb und anders als das spanische Recht die Verwendung beider Namen ausschloss. Der Gerichtshof sah hierin eine nicht gerechtfertigte Diskriminierung i.S. einer Schlechterstellung von Kindern mit doppelter Staatsangehörigkeit, die nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei. Im Ergebnis läuft dies auf ein Wahlrecht von Doppelstaatern hinsichtlich des Namens nach dem ihnen genehmen Recht hinaus und unterläuft damit den Schutzzweck des nationalen Namensrechts, wie er sich nach dem jeweiligen unterschiedlichen, nicht harmonisierten IPR ergibt.

Eine ähnliche Problematik war in der Rechtssache Grunkin-Paul (EuGH Rs. C-353/06, NJW 2009, 135) vor dem EuGH anhängig und ist inzwischen entschieden. Es geht um die Kollision zwischen dänischem ius soli und deutschem ius sanguinis hinsichtlich des Namensrechts eines in Dänemark geborenen deutschen Kindes, das in Deutschland die Eintragung des dänischen, aus den Namen von Vater und Mutter zusammengesetzten Doppelnamens beantragt, was das deutsche Namensrecht bislang i.S. der Einheitlichkeit des Familiennamens verweigert. Wie zunächst GA Jacobs in seinen Schlussanträgen v. 30.5.2005 in dem Vorverfahren, das vom EuGH aus formalen Erwägungen abgewiesen wurde (EuGH Rs. C-96/04 – Standesamt Niebüll, Slg. 2006, I-3561), stellt GA Eleanor Sharpston in ihren Schlussanträgen das deutsche Namens-IPR nicht grundsätzlich in Frage. Sie plädiert jedoch im Verfolg der Konstantinidis und Garcia Avello-Rspr. für eine Lockerung des deutschen Verbots der Doppelnamen des Kindes, wobei sie weniger auf das Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG/18 AEUV als auf den „allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz“ (Allgemeine Rechtsgrundsätze) und auf das Recht auf Freizügigkeit abstellt. Das Urteil des EuGH folgt weitgehend den Schlussanträgen und stellt auf Art. 18 EG/21 AEUV ab: Die Weigerung der deutschen Behörden, den in Dänemark rechtmäßig eingetragenen Namen auch in Deutschland zu führen, sei ein Freizügigkeitshindernis, denn es bringe schwerwiegende Nachteile beim Nachweis der Identität in grenzüberschreitenden Situationen mit sich. Zur Berechtigung der Anknüpfung der Namensgebung eines Kindes an die Staatsangehörigkeit führt der EuGH aus: „So berechtigt diese Gründe, die für die Anknüpfung der Bestimmung des Namens einer Person an deren Staatsangehörigkeit angeführt werden, als solche auch sein mögen, verdient es doch keiner von ihnen, dass ihm eine solche Bedeutung beigemessen wird, dass er unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens die Weigerung der zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats rechtfertigen könnte, den Nachnamen eines Kindes anzuerkennen, der bereits in einem anderen Mitgliedstaat bestimmt und eingetragen wurde, in dem das Kind geboren wurde und seitdem wohnt.“ (Rn. 31).

Ob diese weite Vorverlagerung des Freizügigkeitsgrundsatzes über den Einzelfall hinausgehende Auswirkungen auf das mitgliedstaatliche Namens-IPR hat, bleibt abzuwarten. Bemerkenswert erscheint die Tendenz der Rechtsprechung des EuGH, zwingende Anknüpfungen in Situationen, die das Gemeinschaftsrecht betreffen, d.h. einen „Grenz-„ oder „Rechtsordnungs“-überschreitenden Bezug haben, durch ein Wahlrecht der betroffenen Personen zu ersetzen.

4. „Drittwirkung“ der Unionsbürgerschaft

Ob der Unionsbürgerschaft „Drittwirkung“ zukommt, wird zwar in der Literatur kontrovers diskutiert, ist aber vom EuGH soweit ersichtlich noch nicht entschieden. Die obigen Fälle, die nur sehr unvollständig aufgeführt sind, betreffen jeweils „vertikale“ Beziehungen des Unionsbürgers zum Staat, seien es Beschränkungen der Freizügigkeit, seien es Diskriminierungen beim Bezug von Förder- oder Sozialleistungen, seien es einschränkende Regeln etwa bei der Namensgebung. Im Sinne der grundrechtlichen Verbürgung der Unionsbürgerschaft kommt sie nicht nur EG-Ausländern, sondern unter bestimmten Voraussetzungen auch Inländern zugute, wenn diese sich „grenzüberschreitend“ bewegen.

Eine der „Horizontalwirkung“ der Unionsbürgerschaft in Privatrechtsverhältnissen ähnliche Folgerung ist vom EuGH in der Entscheidung Phil Collins angenommen worden (EuGH verb. Rs. C-92/92 und C-326/92, Slg. 1993, I-5145), wo es um die Diskriminierung EG-ausländischer Autoren und Inhaber verwandter Schutzrechte beim Vertrieb von urheberrechtlich geschützten Musikaufzeichnungen ging. Der EuGH maß dem Diskriminierungsverbot des (damaligen) Art. 7 EWG, heute Art. 12 EG/18 AEUV, Direktwirkung bei. In den Worten des EuGH kann „dieses Recht … vor dem nationalen Gericht geltend gemacht werden, um von diesem zu verlangen, die diskriminierenden Vorschriften eines nationalen Gesetzes, die den Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten den Schutz versagen, den sie den Inländern gewähren, unangewendet zu lassen.“ (Rn. 34).

Ob diese Rspr. verallgemeinert werden kann oder nur für den speziellen Fall der Ausübung gewerblicher Schutzrechte gilt, ist in der Literatur umstritten. Hier scheint eine vermittelnde Lösung angebracht. Eine solche „horizontale Direktwirkung“ im Sinne einer „Drittwirkung“ kommt m.E. unter den gleichen Bedingungen in Betracht, wie sie bereits für andere Grundfreiheiten anerkannt sind (Europäischer Binnenmarkt). Dies entspricht auch deren Gleichstellung mit den wirtschaftlichen Grundfreiheiten. Die neue Rspr. des EuGH erkennt letzteren Horizontalwirkung an, wenn sie auf einer „kollektiven Regelung“ beruhen, in der die Vertragsfreiheit faktisch aufgehoben ist (zuletzt EuGH Rs. C-438/05 – ITWF u.a./Viking Line Slg. 2007, I-10779, Rn. 56 ff. zu Art. 43 EG/49 AEUV). Beispiele dafür sind – über das Wettbewerbsrecht hinausgehend – bürgerdiskriminierende Satzungen von Sportorganisationen, freiheitsbeschränkende Regelungen von nicht professionellen Verbänden, Kampfaktionen von Sozialpartnern mit unverhältnismäßigen Auswirkungen auf Unionsbürgerrechte. Einzelheiten eines solchen weiten Anwendungsbereichs der Unionsbürgerschaft in das Privatrecht hinein sowie Rechtfertigungsgründe bei angenommenen Beschränkungen sind noch auszuloten. Der tragende Grundgedanke ist dabei ein funktionaler: Beschränkungen der Grundfreiheiten können nicht nur durch den Staat, sondern „gleich effektiv“ auch durch privatrechtlich begründete und verfasste Organisationen stattfinden, wenn sie kollektiv handeln. Das liegt auch an den nicht kompatiblen Regelungsmechanismen der Mitgliedstaaten, die unterschiedliche institutionelle Zuordnungen zum Privat- oder öffentlichen Recht vorsehen, weshalb das Gemeinschaftsrecht hier autonom anknüpfen muss, um die Beschränkungswirkung kollektiver Regelungen gegenüber Unionsbürgerrechten feststellen zu können.

Für die Unionsbürgerschaft hat dies zur Folge, dass grundsätzlich kollektivrechtlich verursachte Beschränkungen oder Diskriminierungen von Unionsbürgern in den Anwendungsbereich des EG-Vertrages fallen und deshalb an den Art. 12, 17 f. EG/18, 20 f. AEUV zu messen sind; es besteht zum mindesten ein Rechtfertigungszwang. Beispiele hierfür sind: (i) In Analogie zum Berufsport gehören hierzu auch restriktive Auswahlregeln von Verbänden über die Teilnahme von „Halbprofis“ oder Anwärtern an Sportwettkämpfen, die allerdings in der Regel sachlich gerechtfertigt sind (vgl. EuGH verb. Rs. C-51/96 und C-191/97 – Chr. Deliège/Ligue francophone de judo et disciplines associées ASBL, Slg. 2000, I-2549 zu Art. 49 EG/56 AEUV); (ii) Diskriminierende Zugangsregeln zu privaten Bildungseinrichtungen, die öffentlichen gleichgestellt sind, etwa durch Akkreditierung oder Anerkennung; (iii) Unterschiedliche, unmittelbare oder mittelbare nationalitätsbezogene Regelungen in AGB von Anbietern, etwa im Versicherungsbereich (etwa „Ausländertarife“ oder Risikoausschlüsse für EG-Auslandstatbestände ohne sachlichen Grund) oder im Bereich von Finanzdienstleistungen („höhere Kosten für EU-Auslandsüberweisungen, Kreditkartenbenutzung oder Abhebungen“).

5. (Keine) Privatrechtswirkung der RL 2004/38?

Die RL 2004/38 vom 20.4.2004 konsolidiert und kodifiziert das Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, gilt aber „vertikal“ gegenüber dem Aufenthaltsstaat, nicht „horizontal“ gegenüber privatrechtlichen Beschränkungen. Das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 24 der RL 2004/38 ist Art. 12 EG/18 AEUV nachgebildet und hat die gleiche Stoßrichtung. In vier Richtungen kann jedoch eine privatrechtliche „mittelbare“ Wirkung angenommen werden:

(i) Der Begriff der „Familienangehörigen“ ist in Art. 2(2) bestimmt. Dazu gehört auch die Ehe eines Unionsbürgers mit einem (Asyl suchenden) Drittstaatsangehörigen, und zwar unabhängig davon, ob dieser aufenthaltsberechtigt war oder nicht (EuGH Rs. C-127/08 – Blaise Baheteb Metock et al/Minister for Justice, EuZW 2008, 577).

(ii) Der Begriff des „Familienangehörigen“ schließt auch Lebenspartnerschaften unter der doppelten Voraussetzung ein, dass sie im Herkunftsmitgliedstaat eingetragen und im Aufenthaltsmitgliedstaat einer Ehe gleichgestellt sind. Hier stellt sich die Frage einer Diskriminierung aufgrund der sexuellen Ausrichtung, die nach der RL 2000/78 in ihrem Anwendungsbereich verboten ist (vgl. dazu für Pensionsansprüche des eingetragenen Lebenspartners eines verstorbenen Berechtigten: EuGH Rs. C-267/06 – Tadao Maruko/Versorgungsanstalt der deutschen Bühnen, Slg. 2008, I-1757). Art. 21 der GRCh, auf die in Erwägungsgrund 31 Bezug genommen wird, verbietet jede Diskriminierung aufgrund der sexuellen Ausrichtung, die sich aber in der doppelten Kontrolle gleichgeschlechtlicher Lebenspartnerschaften wiederfindet; hier wird der sonst im EG-Recht geltenden Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung m.E. ohne sachlichen Grund durchbrochen.

(iii) Die RL 2004/38 erkennt Unionsbürgern, die sich in einem anderen Mitgliedstaat berechtigt mit ihren Familienangehörigen aufhalten, kein privatrechtlich wirkendes „Recht auf Zugang zu und Versorgung mit Dienstleistungen, die der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen, einschließlich Verfahren zum Erwerb von Wohnraum“ zu, anders als es Art. 11(1)(f) RL 2003/109 für langfristig Aufenthaltsberechtigte vorsieht. Da aber nicht anzunehmen ist, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber Unionsbürger schlechter stellen wollte als Drittstaatsangehörige, kann Art. 11 der RL 2003/109 analog bei privatrechtlich wirkenden Diskriminierungen herangezogen werden.

(iv) Art. 35 transformiert das zivilrechtlich bekannte Verbot des Rechtsmissbrauches in das Aufenthaltsrecht, insbesondere bei der Eingehung sog. „Scheinehen“ und entspricht damit einer Ermächtigung in der Rechtsprechung des EuGH (EuGH Rs. C-109/01 – Akrich, Slg. 2003, I-9607, Rn. 57). Erwägungsgrund 28 bezeichnet dies als eine Art von „Bindungen, die lediglich zum Zweck der Inanspruchnahme des Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechts geschlossen wurden“. Die Beweislast hierfür liegt beim Aufenthaltsstaat, der Rechtsbehelfe gegen eine erkennende Entscheidung zur Verfügung stellen muss. Fraglich bleibt aber, inwieweit dies der (beschränkten) Grundrechtsgarantie der Art. 7/9 der GRCh (Grund- und Menschenrechte: GRCh und EMRK) entspricht, wonach „jede Person das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens hat“, und das „Recht, eine Ehe einzugehen“, nach den einzelstaatlichen Gesetzen gewährleistet ist. Kann auf dem Umweg des Verwaltungsvollzuges in ein privatrechtlich wirksames (d.h. weder annulliertes noch geschiedenes) Rechtsverhältnis eingegriffen werden? Dies erscheint problematisch.

Literatur

Ernst Steindorff, EG-Vertrag und Privatrecht, 1996; Norbert Reich, Bürgerrechte in der der EU, 1999; Torsten Körber, Grundfreiheiten und Privatrecht, 2004; Ferdinand Wollenschläger, Grundfreiheit ohne Markt, 2006; Norbert Reich, „Horizontal liability“ in EC Law: „Hybridisation“ of remedies for compensation in case of breaches of EC rights, Common Market Law Review 44 (2007) 705 ff.; Matthew J. Elsmore, Peter Starup, Union Citizenship, Yearbook of European Law 26 (2007) 57 ff.; Norbert Reich, Free Movement v. Social Rights in an Enlarged Union: The Laval and Viking Cases before the ECJ, in: German Law Journal 9 (2008) 125 ff. Jürgen Basedow, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung im europäischen Privatrecht, Zeitschrift für Europäisches Privatrecht 16 (2008) 230 ff.; Norbert Reich, The public/private divide in EC law, in: Hans-W. Micklitz, Fabrizio Cafaggi (Hg.), After the Common Frame of Reference: What future for European private law?, 2009.