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Eisenbahnverkehr

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von Helga Jesser-Huß

1. Entwicklung und Bedeutung

Nach der Inbetriebnahme der ersten Eisenbahnverbindungen in verschiedenen europäischen Staaten in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts gewann die Eisenbahn zunehmend an Bedeutung und entwickelte sich infolge des rasanten Ausbaus des Schienennetzes bald zum wichtigsten Landverkehrsträger. Da der Personen- und Gütertransport von strategischer Bedeutung in der wirtschaftlichen, insbesondere in der industriellen Entwicklung der einzelnen Staaten war und ihm auch in militärischen Auseinandersetzungen entscheidende Bedeutung zukam, entwickelte sich die Eisenbahn unter starker staatlicher Beteiligung, vornehmlich unter Berücksichtigung der jeweiligen einzelstaatlichen Gegebenheiten. Daraus resultierten nationale Eisenbahnmärkte, die von integrierten staatlichen Eisenbahnunternehmen, die zugleich Verkehrsdienstleistungen erbrachten sowie das jeweilige nationale Schienennetz betrieben, bedient wurden; die technischen Rahmenbedingungen variierten von Land zu Land, sodass der grenzüberschreitende Eisenbahnverkehr mit unterschiedlichen Spurweiten, schließlich mit unterschiedlichen Stromsystemen oder unterschiedlichen Ausbildungsstandards des Personals etc. konfrontiert war. Anstelle eines einheitlichen europäischen Eisenbahnsystems entwickelten sich unzulänglich miteinander verbundene einzelstaatliche Systeme, welche Verzögerungen in der Beförderungsgeschwindigkeit und zusätzliche Kosten bedingen und damit der Schiene Wettbewerbsnachteile gegenüber anderen Verkehrsträgern, insbesondere der Straße, bereiten. Demzufolge hat über Jahrzehnte hinweg und bis in die jüngste Vergangenheit sowohl der Güter- als auch der Personentransport mit der Eisenbahn an Bedeutung verloren; die Beförderungsleistung ist zwar annähernd gleich geblieben, doch bedeutet das angesichts des gestiegenen Gütertransportvolumens erhebliche Marktanteilsverluste vornehmlich zugunsten der Straße; im Personenverkehr zeigte der wachsende Pkw-Verkehr und auch der expandierende Flugverkehr seine Auswirkungen. Umweltschutz und Verkehrssicherheit – die Eisenbahn ist ein sauberes und sicheres Transportmittel – sprechen jedoch für ihre Renaissance.

Für die Zukunft stellt die Eisenbahn im Güterverkehr eine umweltfreundliche Alternative zur zunehmend überlasteten Straße dar und erscheint insbesondere als Bestandteil eines integrierten Verkehrssystems auf der Basis der Verwendung verkehrsmittelunabhängiger, normierter Transportgefäße wie Containern von wachsender Bedeutung (multimodaler Transport). Im Personenverkehr sind Verlagerungen von Marktanteilen zulasten des Flugzeugs besonders auf Hochgeschwindigkeitsstrecken zu erwarten; im Personennahverkehr bildet die Bahn, ein entsprechendes Angebot vorausgesetzt, eine Alternative zum Individualverkehr auf der Straße.

2. Tendenzen der Rechts­entwicklung

Mit der wachsenden Bedeutung der Eisenbahnen für den Gütertransport in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts gingen bald Sondervorschriften für den Eisenbahnverkehr im Rahmen allgemeiner transportvertraglicher Bestimmungen einher. Solche fanden sich etwa bereits im |ADHGB von 1861. Die Vorschriften beinhalteten zwingende Mindeststandards für die Transportkunden, ein Regelungsanliegen, welches aus den von den monopolistisch agierenden Eisenbahnen einseitig im Rahmen allgemeiner Geschäftsbedingungen standardisierten Vertragsbedingungen, die im Allgemeinen auch nicht im Einzelnen auszuhandeln waren, entstand (Transportvertrag). Im Übrigen ist die europäische Privatrechtsentwicklung im Bereich des Eisenbahnverkehrs vom frühen Erfolg internationaler Rechtsvereinheitlichungsbestrebungen geprägt: Die Vorschriften des IÜG beeinflussten nationale Bestimmungen. Auch in seinen späteren Fassungen blieb das internationale Eisenbahnrecht Vorbild für Reformen nationalen Rechts, so etwa in Deutschland, Österreich, Schweiz, den Niederlanden, Italien, Norwegen und Polen.

3. Internationale Konventionen

Die Möglichkeiten, die die Eisenbahn im Gütertransport bot, wurden auch im internationalen Warenaustausch genutzt. Infolge der Besonderheiten des internationalen Eisenbahntransportvertrages, insbesondere wegen der wechselseitigen Angewiesenheit der beteiligten Bahnen mit ihrer jeweiligen eigenen Traktionsleistung aufeinander, erwiesen sich die unterschiedlichen nationalen Vorschriften als hinderlich. Daher gab es schon früh Bestrebungen, ein internationales Übereinkommen für den Eisenbahnfrachtverkehr auszuarbeiten, ein Unterfangen, welches mit dem IÜG 1890, dem ersten transportrechtlichen Übereinkommen überhaupt und dem Vorläufer der heutigen CIM, zum Erfolg geführt wurde. 1924 wurde ein entsprechendes Regelwerk für den Personenverkehr, das IÜP, die Vorgängerbestimmung zur heutigen CIV, geschaffen. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des IÜG 1893 gehörte auch Russland diesem Übereinkommen an; allerdings setzte Sowjetrussland nach dem Ersten Weltkrieg diese Mitgliedschaft nicht fort. In den Volksrepubliken entwickelten sich schließlich eigene Vorschriften für den internationalen Eisenbahngüter- (SMGS) und Eisenbahnpersonenverkehr (SMPS), wobei manche Staaten beiden Übereinkommenssystemen angehörten.

Sowohl beim IÜG als auch beim IÜP war von Anfang an vorgesehen, diese Vorschriften in bestimmten zeitlichen Intervallen Revisionen zu unterziehen, sodass das internationale Eisenbahntransportrecht im Laufe der Zeit immer wieder an die geänderten Verhältnisse angepasst wurde. Dabei konnte im Gegensatz zum internationalen Luftfahrtrecht (Luftverkehr) die erreichte Rechtseinheit gewahrt werden; der internationale Eisenbahnbeförderungsvertrag, der mit der jeweiligen Versandbahn geschlossen wurde, in den aber die nachfolgenden Bahnen als Vertragspartner eintraten, setzte in besonderem Maße homogene Vorschriften voraus. Für Teilbereiche etablierten sich früh vereinfachte Revisionsverfahren, wobei die geänderten Vorschriften insbesondere im Gefahrgutrecht (RID) ohne das Erfordernis der Ratifizierung seitens der einzelnen Mitgliedstaaten in Kraft gesetzt wurden.

Die bereits seit Jahrzehnten angestrebte Strukturänderung des internationalen Eisenbahnbeförderungsrechts wurde schließlich 1980 im Rahmen der achten Revisionskonferenz mit dem Beschluss der COTIF erreicht. Das Grundübereinkommen enthält institutionelle Vorschriften; die Parteien des Übereinkommens bilden als Mitgliedstaaten die OTIF, die Zwischenstaatliche Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr, deren Aufgabe unter anderem in der Fortentwicklung der beförderungsrechtlichen Vorschriften liegt. Zuständig sind verschiedene Organe, eigene Vorschriften leisten Gewähr für die Erhaltung der bereits erreichten Rechtseinheit trotz Revisionen. Das eigentliche Eisenbahnbeförderungsrecht, die jeweils überarbeiteten CIV und CIM, wurde in zwei Anhänge übernommen, die RID, die RIP, die RICo und die RIEx als Anlagen der CIM angefügt. Diese Anhänge bzw. Anlagen sind integrierte Bestandteile des Übereinkommens.

Bald nach ihrem Inkrafttreten im Mai 1985 zeigte sich, dass die COTIF 1980, die ihre Vorschriften nach wie vor am in Europa verbreiteten Staatsbahnsystem mit seinem Netz- und Traktionsmonopol ausrichtete, den durch die bevorstehenden ordnungspolitischen Änderungen hervorgerufenen Herausforderungen in privatrechtlicher Hinsicht nicht gewachsen sein würde. Sie hielt wie ihre Vorläufer am System der eingetragenen Linien, die von einer im Allgemeinen staatlichen, integrierten Eisenbahn betrieben und auch befahren wurden, fest; daraus resultierte im Privatrecht die Haftungsgemeinschaft der aufeinanderfolgenden Eisenbahnen, von denen jede nur ihr eigenes Netz befährt und an der Grenze den Zug mit den beförderten Personen oder Gütern an die nächste Eisenbahn übergibt. Ihre Zusammenarbeit war durch die Beförderungs- und Tarifpflicht gesichert; dadurch wurden nicht nur grenzüberschreitende Beförderungsleistungen sichergestellt, sondern auch gewährleistet, dass diese allen Kunden zur Verfügung stehen und nicht einzelnen versagt würden. Diese Konzeption war jedoch mit den von der EG eingeleiteten Maßnahmen zur Ablöse des Staatsbahnsystems nicht vereinbar. Darüber hinaus schien infolge der Ostöffnung und den immer stärker werdenden internationalen Handelsbeziehungen eine Erweiterung der OTIF-Mitgliedstaaten vor allem in Richtung Osten durchaus wünschenswert. Die COTIF 1999 trägt diesen Veränderungen Rechnung. Im Güterbeförderungsrecht stehen einander nicht mehr Absender und „Eisenbahn“, sondern Absender und „Beförderer“, also Frachtführer, gegenüber, im Personenverkehr „Beförderer“ und „Reisender“. Der Anwendungsbereich wurde erweitert, indem die Linienbindung der COTIF 1980 aufgegeben wurde. Transitländer müssen nicht länger Mitgliedstaaten der COTIF sein; die Vorschriften des Übereinkommens gelangen zur Anwendung, wenn der Abgangs- und der Bestimmungsort in zwei Mitgliedstaaten liegen. Entfallen sind die Beförderungs- und die Tarifpflicht; die grenzüberschreitende Zusammenarbeit muss nunmehr zwischen den Beförderern vereinbart werden. Der vertragliche Gestaltungsspielraum zwischen Beförderern und Kunden sowie Eisenbahnunternehmen untereinander wurde erweitert. Auch den durch den Entfall des Netz- und Traktionsmonopols der staatlichen Eisenbahnunternehmen bedingten Gestaltungsmöglichkeiten internationaler Schienenbeförderungen wurde Rechnung getragen. Im Rahmen seiner Netzzugangsrechte kann ein Beförderer nunmehr solche allein als vertraglicher Beförderer abwickeln oder wie bisher unter Hinzuziehung aufeinanderfolgender Beförderer durchführen. Darüber hinaus besteht auch die Möglichkeit der Einschaltung eines ausführenden Beförderers. Aufgehoben wurden die Anlagen zur CIM RIP, RICo und RIEx. Diese haben sich durch die Neugestaltung der wirtschaftlichen Basis des europäischen Eisenbahnverkehrs überholt. Das internationale Gefahrgutrecht wurde als eigenständiger Anhang C zur COTIF ausgestaltet (RID); neu aufgenommen wurden in den Anhängen D bis G Vorschriften über die Verwendung von Wagen (CUV), über die Nutzung der Infrastruktur (CUI), über verbindliche technische Normen (APTU) sowie die technische Zulassung von Eisenbahnmaterial (ATMF). Die CIV und die CIM bilden wie bisher die Anhänge A und B. Bei der Revision der CIM wurden Besonderheiten der SMGS-Länder berücksichtigt, um so noch weitere Staaten zum Beitritt zur OTIF zu bewegen und durchgehende Eisenbahnbeförderungen vom Atlantik bis zum Pazifik zu ermöglichen. Mit der COTIF 1999 ist dies zumindest durch entsprechende Vereinbarung zu erreichen: Nach Art. 1 § 2 CIM finden diese Vorschriften auch Anwendung, wenn der Abgangs- und Bestimmungsort in zwei verschiedenen Staaten liegen, von denen nur einer Mitgliedstaat der COTIF ist, sofern die Parteien des Beförderungsvertrages dies vereinbaren.

Die COTIF-Reform ist am 1.7.2006 in Kraft getreten, steht allerdings bis heute nicht in allen 43 Mitgliedstaaten in Geltung, insbesondere nicht in allen europäischen Staaten. So haben Irland, Italien und Schweden das Protokoll 1999 bislang nicht ratifiziert. Darüber hinaus erklärten eine Reihe von EU-Mitgliedstaaten auf Verlangen der Europäischen Kommission Vorbehalte, wonach sie die drei Anhänge F-G des Übereinkommens, CUI, APTU und ATMF, zur Gänze nicht anwenden, weil diese teilweise in Widerspruch zu mittlerweile ergangenem Gemeinschaftsrecht stünden. Dadurch sollen drohende Vertragsverletzungsverfahren vermieden werden.

4. Europäisierung des Eisen­bahntransportrechts

Die EG hat erst spät Maßnahmen zur Förderung der Eisenbahn als sicheres und umweltfreundliches Verkehrsmittel ergriffen; im Rahmen verkehrspolitischer Entscheidungen genießen sie nunmehr höchste Priorität. Ziel ist die Verschmelzung der Eisenbahnsysteme der einzelnen Mitgliedstaaten zu einem einzigen europäischen Eisenbahnsystem. Die dazu notwendigen Reformen haben zur Aufgabe, die Eisenbahnen Europas aus der veralteten Staatsbahnstruktur zu lösen und zu marktorientierten Wirtschaftsunternehmen reifen zu lassen. Verstärkte Investitionen in die Infrastruktur sollen die Attraktivität der Bahn steigern.

Mit der RL 91/440 wurden erste Maßnahmen zur Marktöffnung für bestimmte Bereiche des Eisenbahnverkehrs geschaffen, insbesondere die Gewährung von Zugangsrechten für Eisenbahnen anderer Mitgliedstaaten für die Erbringung von Verkehrsdienstleistungen auf fremden Schienennetzen oder die Trennung von Infrastrukturbetrieb und der Erbringung von Verkehrsdienstleistungen.

Im März 2004 hat die Kommission ihr sog. drittes Eisenbahnpaket und damit neben einer Fortsetzung und Intensivierung der begonnenen Maßnahmen zur Liberalisierung (und Begleitmaßnahmen) erstmals auch privatrechtliche Mindeststandards für Beförderungsverträge im Güter- und Personenverkehr, insbesondere Entschädigungen bei Verspätungen vorgeschlagen (KOM(2004) 143 und 144 endg.), die schließlich nur zum Teil bzw. gegenüber den ursprünglichen Vorhaben in stark veränderter Form verwirklicht wurden. Mit der VO 1371/2007 hat die Gemeinschaft nunmehr nach höchst umfangreichen ordnungspolitischen Maßnahmen auch transportprivatrechtliche Regelungen (und zwar nur) für den Personenverkehr erlassen. Dabei wurde derselbe Weg gewählt wie zuvor schon im Luftfahrtrecht mit der VO 889/2002, welche das Montrealer Übereinkommen auch im Inlandsverkehr für anwendbar erklärte. Entsprechend wird für den Eisenbahnpersonenverkehr der Geltungsbereich der CIV auf den reinen Inlandsverkehr erstreckt. Die Verordnung enthält darüber hinaus neben verschiedenen ordnungspolitischen Maßnahmen besondere Vorschriften über die Beförderung von Personen mit Behinderungen und Personen mit eingeschränkter Mobilität, und trägt damit einem Anliegen Rechnung, welches im Luftfahrtrecht in einer gesonderten Verordnung (VO 1107/2006) festgelegt ist. Hinsichtlich der Haftung für Fahrgäste und Gepäck legt die Verordnung mit Vorschriften der CIV einen Mindeststandard fest; weitergehende Vorschriften nationalen Rechts bleiben unberührt (Art. 11). Lediglich bei Verspätung werden eigenständige, über die CIV hinausgehende Ansprüche der Reisenden statuiert (Art. 16-18). Nach dem Vorbild des Luftfahrtrechts wird eine Vorschusspflicht bei Personenschäden festgelegt (Art. 13).

In der COTIF 1999 ist die Beitrittsmöglichkeit für regionale Organisationen für wirtschaftliche Integration vorgesehen. Im Rahmen des sogenannten zweiten Eisenbahnpaketes erklärte die EG den Beitritt zur COTIF als eines ihrer Ziele (KOM(2002) 24 endg.) und wurde schließlich vom Rat ermächtigt, mit der OTIF Beitrittsverhandlungen zu führen, die allerdings bis heute nicht erfolgreich abgeschlossen werden konnten. Hemmend wirken Spannungen zwischen dem Bestreben der OTIF, nach dem Vorbild der International Maritime Organization oder der International Civil Aviation Organization eine Internationale Organisation des Verkehrsträgers Eisenbahn mit umfassender Zuständigkeit zu werden, und den Zuständigkeiten der EG, die etwa hinsichtlich der Festlegung technischer Spezifikationen für die Interoperabilität ausschließliche Gemeinschaftszuständigkeit beansprucht.

Literatur

Béla von Nánássy, Das internationale Eisenbahnfrachtrecht, 1956; Joseph Haenni, Carriage by Rail, in: International Encyclopedia of Comparative Law XII/2, 1973; Marc Allégret, Historique des conventions CIM, CIV, COTIF et des unions ou organismes internationaux ferroviaires, Zeitschrift für den internationalen Eisenbahnverkehr 1994, 3 ff.; Gerfried Mutz, Eisenbahntransport: Internationales Recht, in: Münchener Kommentar zum HGB, Bd. VII, 1997; Beate Czerwenka, Christian Heidersdorf, Martin Schönbeck, Eisenbahn-Beförderungsrecht, 4. Aufl. 2001; Anusch Alexander Tavakoli, Privatisierung und Haftung der Eisenbahn, 2001; Rainer Freise, Reform der Reform des Eisenbahntransportrechts in Europa? Transportrecht 2004, 377 ff.; idem, Neue Entwicklungen im Eisenbahnrecht anlässlich des Inkrafttretens des Übereinkommens COTIF 1999, Transportrecht 2007, 45 ff.; Mihael A. Pohar, Rechtsbeziehungen zwischen Fahrgast und Eisenbahn, 2006; Rüdiger Schmidt-Bendun, Haftung der Eisenbahnverkehrsunternehmen, 2007; Rainer Freise, Internationaler Eisenbahnverkehr, in: Münchener Kommentar zum HGB, Bd. VII, 2. Aufl. 2009.