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International Maritime Organization

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von Nicolai Lagoni

1. Zweck, Struktur und Aufgaben

Die Internationale Seeschifffahrtsorganisation (International Maritime Organization, IMO) mit Sitz in London wurde am 6.3.1948 durch das Übereinkommen über die Internationale Seeschiffahrts-Organisation in Genf errichtet, das 1958 in Kraft getreten ist. Ihre erste Sitzung hat sie im Januar 1959 abgehalten. Ihr Name lautete zunächst Zwischenstaatliche Beratende Seeschifffahrtsorganisation (Inter-Governmental Maritime Consultative Organization, IMCO). 1982 wurde sie in IMO umbenannt. Mit Stand vom 30.4.2009 hatte sie 168 Mitgliedstaaten, die 97,22 % der Welttonnage repräsentieren.

Die IMO ist das wichtigste internationale Forum im Bereich der Seeschifffahrt. Sie ist eine zwischenstaatliche internationale Organisation und hat den Status einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Alle Staaten können Mitglieder werden. Die Versammlung aller Vertragsstaaten tagt einmal alle zwei Jahre. Zusätzlich kann sie zu außerordentlichen Sitzungen zusammenkommen. Zwischen den Versammlungen nimmt der Rat mit 32 Mitgliedern die Aufgaben der Organisation wahr. Dieser ernennt auch mit Zustimmung der Versammlung den Generalsekretär. In zahlreichen Ausschüssen und Unterausschüssen arbeiten die Abgesandten der 167 Mitgliedstaaten und drei Assoziierten Mitglieder. Vertreter nichtstaatlicher Organisationen genießen konsultativen Status. Mit anderen zwischenstaatlichen Organisationen wurden Vereinbarungen über die Zusammenarbeit getroffen. Im Übereinkommen über die Internationale Seeschiffahrts-Organisation sind der Schiffssicherheitsausschuss (Maritime Safety Committee, MSC), der Rechtsausschuss (Legal Committee, LC), der Ausschuss für den Schutz der Meeresumwelt (Marine Environment Protection Committee, MEPC) und der Ausschuss für technische Zusammenarbeit (Technical Co-operation Committee, TCC) vorgesehen. Darüber hinaus erforderliche Nebenorgane werden zusätzlich von der Organisation eingesetzt. Derartige Unterausschüsse befassen sich mit Fragen der Unfallvermeidung, der Sicherheit der Navigation, der Entwicklung von sicheren Schiffen und Ausrüstung, der Flaggenstaatskontrolle, der Ausbildung von Seeleuten und deren Wachdienst, der Radiokommunikation und der Seenotrettung, Feuerschutzmaßnahmen, Gefährlichen Gütern, Festkörpern und Containern, Freibord und der Sicherheit von Fischereifahrzeugen sowie dem Massenguttransport von Flüssigkeiten und Gasen. Weiteres Organ der IMO ist das Sekretariat, das aus dem Generalsekretär und dem von der Organisation benötigten sonstigen Personal besteht.

Die Ziele und Aufgaben der IMO bestehen zum einen darin, eine Zusammenarbeit zwischen Regierungen bei der staatlichen Regelung und Handhabung jeglicher fachlicher Angelegenheiten der internationalen Handelsschifffahrt herbeizuführen. Zum anderen soll die IMO auf die allgemeine Annahme möglichst hoher Normen hinwirken hinsichtlich der Sicherheit auf See, der Leistungsfähigkeit der Schifffahrt und seit 1982 darüber hinaus auch der Verhütung und Bekämpfung der Meeresverschmutzung, Entschädigung durch Schiffe. Die IMO hat auch zur Aufgabe, die Verwaltungs- und Rechtsfragen im Zusammenhang mit diesen Zielen zu behandeln. Zu diesen Angelegenheiten hat die IMO Empfehlungen abzugeben. Die Versammlung erlässt Entschließungen (Resolutionen) und die IMO schafft überdies verbindliche und unverbindliche Codes, Richtlinien und Handbücher. Weitere Aufgaben sind die Erarbeitung von Abkommen und sonstigen zweckdienlichen Übereinkünften und die Einberufung diplomatischer Konferenzen, die Ermöglichung von Konsultationen unter Mitgliedern und des Informationsaustauschs zwischen Regierungen, die Wahrnehmung von damit zusammenhängenden Aufgaben, insbesondere solchen, die der IMO in internationalen Übereinkünften über Seeschifffahrt und Auswirkungen der Schifffahrt auf Meeresumwelt übertragen sind und die Erleichterung der technischen Zusammenarbeit im Rahmen der Organisation.

In Art. 1(b) und (c) des Übereinkommens über die Internationale Seeschiffahrts-Organisation werden überdies Ziele kommerzieller und wirtschaftlicher Art oder wettbewerbsbeschränkende Verhaltensweisen der Schifffahrtsgesellschaften erwähnt. Diese Ziele wurden jedoch von den großen Schifffahrtsnationen abgelehnt (siehe dazu die Erklärungen der Staaten in BGBl. 1965 II, 313 ff.). Die Ablehnung führte zu einer zehnjährigen Verzögerung des Inkrafttretens des Übereinkommens, bis die Staaten „stillschweigend“ übereinkamen, dass diese Ziele von der IMO nicht verfolgt werden sollten. Diese Ziele wurden nach 1965 ergebnislos von der UNCTAD verfolgt. Nunmehr behandelt sie die WTO, jedoch gleichermaßen bisher ohne Ergebnis.

Sachlich zuständig ist die IMO nach ihren Aufgaben für die Seeschifffahrt, also nicht für die Binnenschifffahrt. Die IMO-Übereinkommen finden auf Schiffe Anwendung, die in der Auslandsfahrt eingesetzt sind. „Schiffe“ können auch bewegliche Offshore-Bohreinheiten sein, wenn der jeweilige Vertrag dies vorsieht. Räumlich ist die IMO auch für Seeschiffe in Hafenanlagen einschließlich der seewärtigen Hafenzufahrten, Reeden und Warteplätze zuständig. Innerhalb der Hafenanlage ist sie für den Schnittbereich Schiff/‌Hafen zuständig, in dem Schiff und Hafen zusammenwirken.

Über die Aufgaben auf der Grundlage des Übereinkommens über die Internationale Seeschiffahrts-Organisation nimmt die IMO zahlreiche weitere Aufgaben wahr, die ihr in internationalen Übereinkünften über Seeschifffahrt und Auswirkungen der Schifffahrt auf die Meeresumwelt übertragen worden sind. Wenn im Seerechtsübereinkommen Bezug genommen wird auf die „zuständige internationale Organisation“ (so etwa in Art. 22(3); 41(4)(5); 53(9); 60(3)(5) oder Art. 211(5)(6) UNCLOS), bezieht sich dies auf die IMO. Dabei werden der IMO neben ihren regulierenden auch administrative Aufgaben übertragen. Eine Reihe anderer Übereinkommen bezeichnen die IMO als „Organisation“ und weisen ihr Aufgaben zu (beispielsweise MARPOL in Art. 2(7); 4(3); 6(4); 8, 11, 12(2)).

2. Verhältnis zu anderen Organisationen

Vor der IMO gab es kein Forum auf zwischenstaatlicher Ebene, das die seerechtlichen Regelungen vereinheitlichte und weiterentwickelte. Einzig das Comité Maritime International (CMI) trieb diese voran. Diese Nichtregierungsorganisation besteht bereits seit 1897. Sie hat beispielsweise die Haager Regeln (Seeverkehr (Gütertransportverträge)), die Übereinkommen zu globalen Haftungsbegrenzungen im Seeverkehr (Seeverkehr (globale Haftungsbegrenzung)) und das Athener Übereinkommen über die Beförderung von Passagieren und ihrem Gepäck (Seeverkehr (Personenbeförderungsverträge)) vorbereitet. Das CMI ist weiterhin Diskussionsforum und Verfasser von Entwürfen internationaler Übereinkommen zur Vereinheitlichung des internationalen Seerechts. Die IMO hat jedoch seit ihrem Bestehen zahlreiche Entwürfe internationaler Übereinkommen im seerechtlichen Bereich vorbereitet, Konferenzen zur Verhandlung und Verabschiedung dieser Entwürfe abgehalten und die globale zwischenstaatliche Zusammenarbeit im Bereich des Seerechts koordiniert. Die IMO kann eine Empfehlung abgeben, dass eine Angelegenheit durch das „internationale Schifffahrtsgewerbe“ wahrgenommen werden kann. In solch einem Fall wird dann das CMI tätig.

In Teilbereichen wird die Arbeit der IMO durch andere Sonderorganisationen der Vereinten Nationen ergänzt. Die Internationale Arbeitsorganisation (International Labour Organization, ILO) widmet sich auch dem Seearbeitsrecht und sozialen Angelegenheiten der Seeleute und hat daher eine Reihe von Seearbeitsübereinkommen und ‑empfehlungen erlassen. Der Internationale Fernmeldeverein (International Telecommunication Union, ITU) beschäftigt sich unter anderem auch mit maritimer Radionavigation und Telekommunikation. Und von der UNESCO ist das bisher nicht in Kraft getretene Übereinkommen über den Schutz von Unterwasserkulturerbe von 2001 geschaffen worden. Überdies sind aber auch die Vereinten Nationen durch die Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea und mit Hilfe von UNCITRAL und UNCTAD im Bereich des Seeverkehrs aktiv. UNCITRAL hat die Hamburger Regeln über die Beförderung von Gütern auf See von 1978 (Seeverkehr (Gütertransportverträge)) vorbereitet. Weiteres Beispiel ist das Übereinkommen über Verträge für den Internationalen Warentransport ganz oder teilweise zur See, das ab dem 23.9.2009 unterzeichnet werden kann (sog. „Rotterdam Rules“). Die Vereinten Nationen haben den Anstoß zum Übereinkommen über einen Verhaltenskodex für Linienkonferenzen von 1974, dem Übereinkommen über den internationalen multimodalen Gütertransport von 1980 (multimodaler Transport), dem Seerechtsübereinkommen von 1982, und dem Übereinkommen über die Registrierung von Schiffen von 1986 gegeben. Gemeinsam mit der IMO haben die Vereinten Nationen die Übereinkommen über maritime Zurückbehaltungsrechte und Schiffspfandrechte von 1993 und über den Arrest in Schiffe von 1999 vorbereitet. Überdies ist auch die WTO in wirtschaftlichen Fragen der Seeschifffahrt tätig.

Im Bereich der Schiffssicherheit und der Meeresverschmutzung durch Schiffe – seit einigen Jahren aber auch hinsichtlich Kartellfragen – wird regional auch die EU tätig. Die EU hat beispielsweise die Kontrolle von Schiffen durch den Staat, dessen Hoheitsgebiet angelaufen wird (sog. Hafenstaat), genauer geregelt und im Rahmen der ersten, zweiten und dritten Maßnahmenpakete zur Erhöhung der Seeverkehrssicherheit getroffen. In diesem Zusammenhang wurde auch beschlossen, dass Einhüllen-Öltankschiffe schrittweise die Gemeinschaftsgewässer nicht mehr anlaufen dürfen. Die EU hat überdies etwa ein System verbindlicher Überprüfungen im Ro-Ro-Fahrgastschiffsverkehr und im Linienverkehr mit Fahrgastschiff-Hochgeschwindigkeitsfahrzeugen errichtet. Darüber hinaus hat sie aber auch Regelungen getroffen zur Dienstleistungsfreiheit im Seeverkehr innerhalb eines Mitgliedstaates (sog. Seekabotage) und zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern. Sie hat die Wettbewerbsregeln im Seeverkehr besonders ausgestaltet und die Voraussetzungen eines freien Zugangs zu Ladungen in der Seeschiffahrt der Gemeinschaft sowie hinsichtlich unlauterer Preisbildungspraktiken genauer geregelt. Aufgrund derartiger Aktivitäten der EU kann es zu Überschneidungen mit den Aufgaben der IMO kommen.

3. Privatrechtliche Tätigkeitsschwerpunkte der IMO

Die IMO hat bisher rund 50 Übereinkommen und mehr als 800 Kodices und Empfehlungen geschaffen. Darunter befinden sich unter anderem eine Reihe von Übereinkommen, die die bestehenden Haftungsbeschränkungen in der Seeschifffahrt ergänzen (Seeverkehr (globale Haftungsbegrenzung)). Im Internationalen Übereinkommen über zivilrechtliche Haftung für Ölverschmutzungsschäden von 1969, das 1975 in Kraft trat, wird erstmalig eine verschuldensunabhängige Haftung des Eigentümers eines Schiffes begründet (Meeresverschmutzung, Entschädigung). Diese ist der Höhe nach jedoch beschränkt, um eine Versicherbarkeit der Schäden zu gewährleisten. Schäden, die diese Höchstbeträge übersteigen, werden durch die Internationalen Ölfonds ausgeglichen. Dazu wurde 1971 das Übereinkommen zur Gründung des internationalen Fonds zur Schadenskompensation bei Ölverschmutzung geschaffen, das 1978 in Kraft trat. Aufgrund des Protokolls von 1992, das 1996 in Kraft trat, wurde ein zweiter Fonds mit höheren Entschädigungssummen geschaffen. Mit dem Protokoll von 2003, das 2005 in Kraft getreten ist, wurde darüber hinaus ein Zusatzfonds errichtet. Die Fonds haben eigene Rechtspersönlichkeit und sind keine Sonderorganisationen der Vereinten Nationen. Sie erhalten ihre finanziellen Mittel jeweils aus Beiträgen von den Vertragsstaaten, die Öl importieren.

Eine verschuldensunabhängige Haftung des Eigentümers des Schiffes wird auch durch das internationale Übereinkommen von 2001 über die zivilrechtliche Haftung für Bunkerölverschmutzungsschäden begründet, das im November 2008 in Kraft getreten ist. Auch dieses Übereinkommen gewährt eine summenmäßige Haftungsbeschränkung. Darüber hinaus regelt es, wie auch das Ölhaftungsübereinkommen, Fragen der Verjährung sowie der internationalen Zuständigkeit und der Anerkennung und Vollstreckung von Urteilen.

Bisher nicht in Kraft ist das Internationale Übereinkommen über die Beseitigung von Wracks, das am 18.5.2007 in Nairobi unterzeichnet wurde. Dieses Übereinkommen sieht eine Haftung des Schiffseigners für die Kosten der Lokalisierung, Markierung und Beseitigung von Schiffen und Wracks vor, für die eine Pflichtversicherung vorgesehen ist.

4. Vereinfachung der Ratifikationsverfahren

Von der IMO geschaffene internationale Übereinkommen verfügen über zwei Besonderheiten. Zum einen erfordern sie für ihr Inkrafttreten nicht nur eine im Übereinkommen niedergelegte Mindestanzahl von Staaten, die sie vorbehaltlos unterzeichnet oder ratifiziert, angenommen oder genehmigt haben oder die Beitrittsurkunden hinterlegt haben. Stets wird zusätzlich vereinbart, dass das Übereinkommen mindestens für einen bestimmten Prozentsatz der Weltflotte gelten muss, damit dieses in Kraft tritt. Dadurch sollen übermäßige Wettbewerbsnachteile der teilnehmenden Staaten vermieden werden. Beispielsweise tritt das Bunkeröl-Übereinkommen erst ein Jahr nach dem Zeitpunkt in Kraft, nachdem es achtzehn Staaten, darunter fünf Staaten mit einer Flotte mit einer registrierten Bruttoraumzahl von mindestens 1 Mio., entweder ohne Vorbehalt der Ratifikation, Annahme oder Genehmigung unterzeichnet oder Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungs- oder Beitrittsurkunden beim Generalsekretär hinterlegt haben. Das Bunkerölübereinkommen wurde am 23.3.2001 unterzeichnet und ist nach dem Vorliegen dieser Voraussetzungen am 21.11.2008 in Kraft getreten. Die IMO informiert darüber hinaus auch nach Inkrafttreten eines Übereinkommens fortlaufend über den Prozentsatz der weltweiten Tonnage, für die das Übereinkommen Wirkungen entfaltet.

Als zweite Besonderheit wird teilweise zur Gewährleistung der Weiterentwicklung eines Übereinkommens das Verfahren der stillschweigenden Zustimmung (tacit acceptance) gewählt. Dies ist insbesondere bei Übereinkommen zu technischen Fragen der Fall. Danach tritt eine spätere Änderung in Kraft, es sei denn, eine bestimmte Anzahl von Staaten widerspricht innerhalb eines bestimmten Zeitraumes. Derartige Regelungen lassen sich beispielsweise dem differenzierten System von Art. 16 des Protokolls von 1978 zum Internationalen Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe entnehmen. Das Verfahren der stillschweigenden Zustimmung führt zu einer erheblichen Beschleunigung des Inkrafttretens der Änderung. Es gilt jedoch nicht für das Inkrafttreten eines neuen Übereinkommens.

Literatur

Kenneth R. Simmonds, The International Maritime Organization, 1994; Rolf Herber, Seehandelsrecht, 1999; Benjamin Parameswaran, The Liberalization of Maritime Transport Services, 2004; Vincent Power, EC Shipping Law, 3. Aufl. 2007.