Beihilfenrecht
von Detlev Witt
1. Gegenstand, Zweck und Regelungsstruktur des Beihilfenrechts
Wirtschaftlicher Wettbewerb kann sowohl durch das Marktverhalten von Unternehmen als auch durch staatliche Maßnahmen verfälscht werden. Von Unternehmen ausgehende wettbewerbswidrige Verhaltensweisen und Eingriffe in die Marktstruktur werden im Rahmen der Wettbewerbsregeln (Art. 81 ff. EG/101 ff. AEUV) sowie dem darauf beruhenden sekundären Gemeinschaftsrecht durch das Kartellverbot, das Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung und die Fusionskontrolle erfasst. Die Gefahren staatlicher Maßnahmen für einen unverfälschten Wettbewerb sehen die Europäischen Verträge u.a. darin, dass ein Mitgliedstaat einzelnen Unternehmen oder Wirtschaftszweigen Finanzhilfen oder geldwerte Entlastungen (Beihilfen) gewährt, die deren Wettbewerbsstellung gegenüber anderen Anbietern auf dem Binnenmarkt in einer den Wettbewerb verzerrenden Weise verbessern. Im Gegensatz zu den unmittelbar von Unternehmen ausgehenden Beschränkungen der Handlungsfreiheit im Wettbewerb geht es hierbei um Wettbewerbsverfälschung durch den Einsatz staatlicher Finanzmittel. Der gemeinschaftsrechtlichen Kontrolle derartiger aus mitgliedstaatlichen Mitteln finanzierter Unterstützungen dienen die in Art. 87-89 EG/107-109 AEUV enthaltenen Beihilfenregelungen. Sie werden ergänzt durch sektorspezifische Vorschriften für staatliche Beihilfen im Bereich der Landwirtschaft (Art. 36 EG/42 AEUV) und des Verkehrswesens (Art. 73 EG/93 AEUV) sowie durch das auf den Vertragsbestimmungen beruhende Sekundärrecht. Kern des Beihilfenrechts der EU ist ein präventives Beihilfenverbot mit Legalausnahmen und Erlaubnisvorbehalten (im Einzelnen unten 3.).
Die EU hat ihr Beihilfenrecht auf die Rechtsbeziehungen mit anderen Staaten ausgedehnt. Der zwischen EG und EFTA-Staaten 1992 geschlossene Vertrag zur Errichtung eines Europäischen Wirtschaftsraums, der den EFTA-Staaten den Zugang zum Binnenmarkt eröffnet und sie im Gegenzug zur Übernahme des für den Binnenmarkt relevanten acquis verpflichtet, bildet das Beihilfenrecht des EGV/AEUV weitgehend wortgleich nach. Auch die Assoziierungsabkommen zwischen der EU und ihren Beitrittskandidaten, die auf die Anpassung ihrer Rechtsordnungen an das Gemeinschaftsrecht gerichtet sind, enthalten ein dem EGV/AEUV entsprechendes Beihilfenverbot.
Die EG und die Mitgliedstaaten sind als Mitglieder der WTO an deren Subventionsordnung gebunden, die im Wesentlichen in Art. VI, XVI und XXIII GATT 1947/1994 sowie dem Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen (Subventionskodex) von 1994 enthalten ist.
2. Tendenzen der Rechtsentwicklung
Das Beihilfenrecht, das lange im Schatten der Entwicklung der Grundfreiheiten und der für Unternehmen geltenden Wettbewerbsregeln stand, hat sich vor allem in den letzten zehn Jahren deutlich fortentwickelt. Zu den neueren grundlegenden Rechtsakten des sekundären Beihilfenrechts gehören eine Verfahrensordnung für die Beihilfenkontrolle (Beihilfenverfahrens-VO, VO 1999/659) und die Ermächtigung, Gruppenfreistellungsverordnungen für bestimmte Arten von Beihilfen zu erlassen, die unter allgemein festgelegten Voraussetzungen vom Beihilfenverbot ausgenommen sein sollen (Ermächtigungs-VO, VO 1998/994).
Im Beihilfenrecht lassen sich folgende rechtspolitische Tendenzen erkennen: (i) Alle Subventionsregelungen, an denen die EU und ihre Mitgliedstaaten beteiligt sind, akzeptieren im Ergebnis unter bestimmten Voraussetzungen Subventionen als legitimes Instrument (wirtschafts‑) politischer Steuerung. (ii) Innerhalb der EU ist die Kontrolle von Subventionen auf nationaler Ebene relativ schwach, hinsichtlich des grenzüberschreitenden Handels relativ stark ausgestaltet. (iii) Das Ziel der Beihilfenkontrolle, Verfälschungen des Wettbewerbs im Binnenmarkt zu verhindern, wird zunehmend ergänzt durch das Ziel, das Ausmaß staatlicher Beihilfen generell zu senken. (iv) Tendenziell werden zur Beurteilung von Beihilfen zunehmend ökonomische Kriterien herangezogen (Maßstab des market economy investor bei der Prüfung des Beihilfencharakters staatlicher Kapitalhilfen; Prinzip der „marktrelativen Günstigkeit“ bei der Beurteilung von Austauschbeziehungen zwischen dem Staat und Unternehmen; jüngst die generelle Ausrichtung der Beihilfenkontrolle auf ökonomische Ziele wie Wachstum und Beschäftigung und die Rechtfertigung von Beihilfen unter dem Gesichtspunkt des Marktversagens). (v) An die Stelle von Einzelregelungen und Einzelfallentscheidungen der Kommission treten in stärkerem Maße allgemeine Regelungen, die das Verfahren der Beihilfenkontrolle vereinfachen sollen (z.B. Gruppenfreistellungsverordnungen). (vi) Damit nähern sich materielle Beurteilungskriterien und eingesetzte Instrumente des Beihilfenrechts den bei Anwendung der übrigen Wettbewerbsregeln maßgebenden Kriterien und Instrumenten an. (vii) Gruppenfreistellungsverordnungen führen in ihrem Anwendungsbereich zu einer gewissen Dezentralisierung der Beihilfenkontrolle auf die Mitgliedstaaten und damit zu einer Abschwächung des Prüfmonopols der Kommission. (viii) Der faktische Einfluss des europäischen Beihilfenrechts auf die Gestaltung der nationalen Beihilfenpolitik der Mitgliedstaaten jedoch wächst (vgl. z.B. die standardisierende Wirkung, die von einheitlichen Kriterien zur Beurteilung staatlicher Regionalbeihilfen ausgeht) und berührt damit auch Politikbereiche, die selbst nicht in die Gemeinschaftskompetenz fallen (z.B. das Steuerrecht).
3. Ausgestaltung des Beihilfenrechts im Einzelnen
a) Beihilfenverbot
Das Beihilfenverbot des Art. 87(1) EG/107(1) AEUV setzt voraus, dass eine Beihilfe vorliegt. Diese ist gekennzeichnet durch (i) eine Begünstigung (ii) bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige, (iii) die vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt wird. Um das Verbot auszulösen, muss diese Beihilfe (iv) den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und (v) den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Wettbewerbsverfälschung und Handelsbeeinträchtigung müssen keinen bestimmten Grad von (vi) Spürbarkeit erreichen.
(i) Begünstigung ist jeder wirtschaftliche Vorteil für den Beihilfenempfänger. Die Vorschrift will Beihilfen „gleich welcher Art“ erfassen und ist daher weit auszulegen. Es kommt allein auf die objektiv begünstigende Wirkung der Beihilfe an und weder auf ihre Art noch auf die rechtliche Form, in der sie gewährt wird. Beihilfen sind daher neben positiven staatlichen Geld- oder anderen Leistungen (Subventionen i.e.S.) auch Maßnahmen, die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hätte (grundlegend EuGH Rs. 30/59 – Bergmannsprämie, Slg. 1961, 3, 43). Zu den Beihilfen gehören danach u.a. direkte Investitionshilfen, Bürgschaften und Garantien, Zinsvergünstigungen bei Krediten, Erleichterungen bei Steuern und Sozialabgaben, vergünstigte Lieferung von Waren, Erbringung von Dienstleistungen oder Gebrauchsüberlassung von Grundstücken, Stundung oder Erlass von Forderungen der öffentlichen Hand. Ob in Austauschbeziehungen zwischen dem Staat und einem Unternehmen eine Begünstigung vorliegt, wird danach beurteilt, ob der Leistung des Staates eine marktübliche Gegenleistung gegenübersteht (Prinzip der „marktrelativen Günstigkeit“). Bei der staatlichen Zufuhr von Eigen- oder Fremdkapital an Unternehmen wird das Handeln eines marktwirtschaftlichen Kapital- bzw. Kreditgebers zu Grunde gelegt. Besondere Bedeutung hat in jüngerer Zeit die Frage gewonnen, ob Ausgleichszahlungen an Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind (Art. 86(2) EG/106(2) AEUV; öffentliche Daseinsvorsorge), als Beihilfen zu qualifizieren sind. Dieses ist nicht der Fall, wenn dem Unternehmen verbindlich und eindeutig gemeinwirtschaftliche Pflichten auferlegt wurden, der Ausgleich für die Übernahme dieser Pflichten nach transparenten Kriterien ermittelt wird sowie nicht über den mit den Pflichten verbundenen Mehraufwand hinausgeht und das betraute Unternehmen entweder in einem öffentlichen Vergabeverfahren ermittelt wurde oder die Höhe des Ausgleichs nach den Kosten eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens berechnet wird (EuGH Rs. C-280/00 – Altmark Trans, Slg. 2003, I-7747, 7839, Rn. 87). Werden diese Voraussetzungen nicht erfüllt, gelten die Ausgleichzahlungen als Beihilfen, die aber genehmigt werden können.
(ii) Der wirtschaftliche Vorteil muss bestimmten Unternehmen oder Produktionszweigen gewährt werden. Die hiermit zum Ausdruck kommende Selektivität grenzt spezifische Begünstigungen bestimmter Unternehmen, die der Beihilfenkontrolle durch die Gemeinschaft unterliegen, von allgemeinen wirtschaftspolitischen Fördermaßnahmen ab, die sich unterschiedslos auf alle Unternehmen eines Landes beziehen und in die Regelungskompetenz der Mitgliedstaaten fallen. Auch die Begünstigung großer Gruppen von Unternehmen ist Beihilfe, wenn sie aufgrund objektiv definierter Zugangsbedingungen gewährt wird (z.B. die Förderung von Neugründungen). Andererseits stellt eine differenzierte Behandlung von Unternehmen dann keine selektive Begünstigung dar, wenn sie durch Wesen, Zweck und inneren Aufbau des allgemeinen Regelungssystems, zu dem sie gehört (z.B. Steuer-, Sozialabgabenrecht), gerechtfertigt ist (EuGH Rs. C-75/97 – Maribel, Slg. 1999, I-3671, 3697 f., Rn. 34 ff.).
(iii) Für eine Beihilfe ist ein unmittelbarer oder mittelbarer Transfer staatlicher Mittel bzw. eine Belastung des Staatshaushalts erforderlich (EuGH Rs. C-379/98 – PreußenElektra, Slg. 2001, I-2099, 2181, Rn. 58). Vermögenstransfers, die aufgrund staatlicher Regulierung lediglich zwischen Unternehmen stattfinden, unterliegen nicht der Beihilfenkontrolle.
(iv) Eine Wettbewerbsverfälschung, die das Beihilfenverbot auslöst, liegt vor, wenn eine Beihilfe die Stellung des Begünstigten gegenüber aktuellen oder potentiellen Wettbewerbern stärkt (EuGH Rs. 730/79 – Philip Morris, Slg. 1980, 2671, 2688 f., Rn. 11). Dafür reicht jeder Eingriff in die wettbewerbliche Chancengleichheit aus.
(v) Voraussetzung für die Zuständigkeit der Gemeinschaft ist die Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels (Wettbewerbsregeln, Anwendbarkeit). Begünstigungen, die sich nur auf lokalen Märkten innerhalb eines Mitgliedstaates auswirken, unterliegen der nationalen Zuständigkeit. (vi) Anders als beim Kartellverbot erkennt die Rechtsprechung im Beihilfenrecht kein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der Spürbarkeit der Wettbewerbsverfälschung bzw. Handelsbeeinträchtigung an. Das bei der Beihilfenprüfung anzuwendende Ermessen hat die Kommission indessen durch eine Regelung über „De-minimis-Beihilfen“ generalisiert (VO 2006/ 1998), wonach staatliche Hilfen innerhalb bestimmter Betragsgrenzen nicht unter das Beihilfenverbot fallen und von der Anmeldepflicht befreit sind.
b) Ausnahmen vom Beihilfenverbot
Beihilfen, die unter das Verbot von Art. 87(1) EG/107(1) AEUV fallen, können aufgrund einer (i) Legalausnahme (Art. 87(2) EG/107(2) AEUV) oder einer (ii) Ermessensausnahme (Art. 87(3) EG/107(3) AEUV) gerechtfertigt und damit dennoch zulässig sein. Die Entscheidung hierüber trifft die Kommission, wobei sie (iii) Gruppenfreistellungsverordnungen sowie (iv) Gemeinschaftsrahmen, Leitlinien und Mitteilungen einsetzt, um typisierte Fälle von Beihilfen generell vom Verbot auszunehmen und ihre Ermessensausübung transparent zu machen. Während das Beihilfenverbot auf die wettbewerbsverfälschende Wirkung der Beihilfen abstellt, orientieren sich die Ausnahmen an ihrem Förderzweck.
(i) Nach den Legalausnahmen sind mit dem Binnenmarkt vereinbar: Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, die mittelbar bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen (z.B. Steuererleichterungen für den Kauf von umweltfreundlichen Produkten; Art. 87(2)(a) EG/ 107(2)(a) AEUV); Beihilfen aus Anlass von Naturkatastrophen oder sonstigen außergewöhnlichen Ereignissen (lit. b); Beihilfen zum Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten Nachteile (z.B. die Zerstörung der Infrastruktur; lit. c). Liegt einer dieser Ausnahmetatbestände vor, muss die Kommission die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, ohne dass ihr ein Ermessen zusteht.
(ii) Bei den in der Praxis bedeutsameren Ermessensausnahmen hat die Kommission hingegen einen weiten Ermessensspielraum. Übergeordnete Abwägungsgesichtspunkte aller Fallgruppen sind das Gemeinschaftsinteresse an der Förderung sowie die Zielsetzung des Beihilfenrechts, Wettbewerbsverfälschungen im Binnenmarkt zu verhindern. Die Ermessensausnahmen betreffen: Regionalbeihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder erhebliche Unterbeschäftigung herrscht (Art. 87(3)(a) EG/107(3)(a) AEUV); Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben im gemeinsamen europäischen Interesse (z.B. Forschungs- und Entwicklungsprojekte mehrerer Mitgliedstaaten) sowie zur Beseitigung von Störungen des Wirtschaftslebens eines Mitgliedstaates (lit. b); Beihilfen zur Förderung der Entwicklung bestimmter Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete (z.B. Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen, horizontale Forschungs- und Umweltschutzbeihilfen, regionale Beihilfen für Gebiete mit allgemeinen Entwicklungsproblemen; lit. c); Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes (lit. d). Daneben kann der Rat sonstige Arten von Beihilfen zulassen, die mit dem Binnenmarkt vereinbar sind (lit. e); hiervon wurde für Beihilfen im Schiffbau und im Steinkohlenbergbau Gebrauch gemacht.
(iii) Seit 1998 ist die Kommission ermächtigt, durch Gruppenfreistellungsverordnungen bestimmte Kategorien von Beihilfen unter festgelegten Voraussetzungen generell zu genehmigen (Ermächtigungs-VO). Die Ermächtigung bezieht sich auf horizontale Beihilfen zugunsten von kleinen und mittleren Unternehmen, Forschung und Entwicklung, Umweltschutzmaßnahmen, Beschäftigung und Ausbildung sowie auf Regionalbeihilfen. Eine Ausweitung des Anwendungsbereichs ist geplant. Zweck von Gruppenfreistellungsverordnungen ist es, die Kommission von Einzelprüfungen bei Beihilfen zu entlasten, bei denen sie allgemeine Kriterien für die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt aufstellen kann und keine Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen auf den Wettbewerb bestehen. Freigestellte Beihilfen müssen von den Mitgliedstaaten nicht bei der Kommission angemeldet werden, die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit den Freistellungsvoraussetzungen wird vom Mitgliedstaat geprüft, die Beihilfenkontrolle insoweit dezentralisiert und beschleunigt. Im August 2008 hat die Kommission eine allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung erlassen, die früher ergangene Gruppenfreistellungen zusammenfasst und um zusätzliche Beihilfenkategorien erweitert (Gruppenfreistellungs-VO, VO 2008/800). Generelle Freistellungsvoraussetzungen der allgemeinen Gruppenfreistellungs-VO sind u.a. die Einhaltung bestimmter Schwellenwerte des Beihilfenvolumens, die objektive Berechenbarkeit der Beihilfe (Transparenz), ihr Anreizeffekt und das Verhältnis zwischen beihilfefähigen Kosten und Höhe der Beihilfe. Zur laufenden Kontrolle müssen die Mitgliedstaaten Berichtspflichten erfüllen.
(iv) Um Rechtssicherheit und Transparenz zu erhöhen, hat die Kommission in Leitlinien, Mitteilungen und Gemeinschaftsrahmen die Bedingungen veröffentlicht, nach denen sie in typischen Fällen die Genehmigungsfähigkeit einer Beihilfe beurteilt (so u.a. für horizontal ausgerichtete Regionalbeihilfen, Umweltschutzbeihilfen, Risikokapitalbeihilfen, Rettungs- und Restrukturierungsbeihilfen, für bestimmte sektorspezifische Beihilfen sowie für besondere Beihilfen wie staatliche Garantien und Exportkreditversicherungen).
c) Besondere Arten von Beihilfen
(i) Spezielle Beihilfevorschriften gelten für Bereiche mit besonderer Gemeinschaftspolitik, so bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Art. 36 EG/42 AEUV), im Verkehrsbereich (Art. 73 EG/93 AEUV) oder im Bereich der Niederlassungsfreiheit (Art. 44(2)(h) EG/50(2)(h) AEUV). (ii) Neben den mitgliedstaatlichen Beihilfen gewährt auch die EU aus eigenen Mitteln und aufgrund eigener primärrechtlicher Kompetenz so genannte Gemeinschaftsbeihilfen. Hierfür stehen zahlreiche Finanzierungsinstrumente zur Verfügung (z.B. Strukturfonds, Regionalfonds, Sozialfonds, Kohäsionsfonds). Für diese Beihilfen gilt die Beihilfenkontrolle der Art. 87 ff. EGV/107 ff. AEUV unmittelbar nicht, da sie nicht „aus staatlichen Mitteln“ gewährt werden. Die Gemeinschaftsorgane müssen jedoch in ihrer Beihilfenpolitik u.a. die Wettbewerbsregeln beachten und von Beihilfen ausgehende Wettbewerbsverfälschungen im Binnenmarkt vermeiden.
d) Verfahren der Beihilfenkontrolle
Das Beihilfenverfahren ist in Art. 88 EG/108 AEUV nur in Grundzügen geregelt. Aus einer vom Rat aufgrund von Art. 89 EG/109 AEUV erlassenen Verfahrensverordnung ergeben sich die Details des Verfahrens (Beihilfenverfahrens-VO, VO 1999/659). Die gemeinschaftsrechtliche Beihilfenkontrolle ist grundsätzlich als präventive Kontrolle ausgestaltet, verbunden mit einer Meldepflicht der Mitgliedstaaten für beabsichtigte Beihilfen. Grundsätzlich liegt bei der Kommission die alleinige Kompetenz, die Einhaltung des Beihilfenrechts zu kontrollieren und Entscheidungen über die Freistellung von mitgliedstaatlichen Beihilfen zu treffen. Gruppenfreistellungsverordnungen und die de minimis-Regelung führen zu einer Dezentralisierung der Entscheidungskompetenz auf die Mitgliedstaaten, die im Anwendungsbereich dieser Regelungen zunächst selbst darüber entscheiden, ob die Voraussetzungen der Freistellung vorliegen.
Zu unterscheiden ist zwischen beabsichtigten („neuen“) und bestehenden Beihilfen. Die Prüfung neuer Beihilfen, die nicht unter Gruppenfreistellungsverordnungen oder andere besondere Regelungen fallen, wird durch deren Anmeldung bei der Kommission in Gang gesetzt, zu der die Mitgliedstaaten verpflichtet sind (Art. 2 Beihilfenverfahrens-VO). Unter die Anmeldepflicht fallen auch Umgestaltungen bereits bestehender Beihilfen. Anmeldepflichtige Beihilfen dürfen kraft unmittelbar geltenden Verbots nicht durchgeführt werden, solange die Kommission sie nicht genehmigt hat (Art. 88(3)3 EG/108(3)3 AEUV; Art. 3 Beihilfenverfahrens-VO). Innerhalb von zwei Monaten führt die Kommission eine vorläufige Prüfung darüber durch, ob es sich um eine Beihilfe handelt und ob Bedenken gegen deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt bestehen. Kommt die Kommission zum Ergebnis, dass keine Beihilfe vorliegt oder keine Einwände gegen die Beihilfe bestehen, so stellt sie dies in einer Entscheidung fest und die Beihilfe kann durchgeführt werden. Andernfalls eröffnet die Kommission das förmliche Prüfverfahren (Art. 6 Beihilfenverfahrens-VO). Erst auf dieser Verfahrensstufe erhalten neben dem betreffenden Mitgliedstaat auch die anderen Beteiligten (Beihilfenempfänger, Wettbewerber, Berufsverbände) Gelegenheit zur Stellungnahme. Das förmliche Prüfverfahren kann mit der Entscheidung enden, dass keine Beihilfe vorliegt (Art. 7(2) Beihilfenverfahrens-VO), dass eine Beihilfe vorliegt aber genehmigt wird („Positiventscheidung“, Art. 7(3); ggf. unter Bedingungen und Auflagen, Art. 7(4)) oder dass eine Beihilfe vorliegt und untersagt wird („Negativentscheidung“, Art. 7(5)).
Bestehende Beihilfen, die genehmigt und nicht als Einzelbeihilfen, sondern aufgrund einer Beihilfenregelung gewährt wurden, unterliegen der fortlaufenden Kontrolle durch die Kommission in Kooperation mit dem Mitgliedstaat (Art. 88(1) EG/108(1) AEUV; Art. 17 ff. Beihilfenverfahrens-VO). Dazu müssen die Mitgliedstaaten jährlich über bestehende Beihilfenregelungen berichten. Ist eine Beihilfenregelung z.B. aufgrund wirtschaftlicher Veränderungen nicht mehr mit dem Binnenmarkt vereinbar, schlägt die Kommission dem Mitgliedstaat zunächst zweckdienliche Veränderungen (bis hin zur Abschaffung der Regelung) vor (Art. 18 Beihilfenverfahrens-VO). Wird keine Einigung erreicht, so eröffnet die Kommission ein förmliches Prüfverfahren wie bei einer neuen Beihilfe (Art. 19(2) Beihilfenverfahrens-VO).
Bei rechtswidrigen Beihilfen, die ein Mitgliedstaat ohne Genehmigung der Kommission durchführt (Art. 88(3)3 EG/108(3)3 AEUV), kann die Kommission anordnen, dass die Beihilfen ausgesetzt und von den Beihilfenempfängern einstweilig zurückgefordert werden (Art. 11 Beihilfenverfahrens-VO). Kommt die Kommission aufgrund einer Prüfung der materiellen Voraussetzungen sodann zu dem Ergebnis, dass die Beihilfe auch materiell mit dem Binnenmarkt unvereinbar und nicht freistellungsfähig ist, so ergeht gegen den betreffenden Mitgliedstaat eine endgültige Rückforderungsentscheidung, die ihn verpflichtet, die bereits geleisteten Beihilfen von den Beihilfenempfängern zurückzufordern (Art. 14 Beihilfenverfahrens-VO). Mangels gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensbestimmungen unterliegt die Rückforderung dem nationalen Verfahrensrecht. Die Rückforderungsverfahren dürfen nicht zu ungünstigeren Bedingungen durchgeführt werden als bei vergleichbaren rein nationalen Fällen (Gleichwertigkeitsgebot) und müssen das Effektivitätsgebot (Effektivitätsgrundsatz) wahren, wonach die Anwendung des nationalen Rechts die Tragweite und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigen darf (EuGH verb. Rs. 205/82-215/82 – Deutsche Milchkontor, Slg. 1983, 2633, 2666, Rn. 22; Gleichwertigkeits- und Effektivitätsgebot ergeben sich aus Art. 10 EG/im Wesentlichen ersetzt durch Art. 4(3) EU (2007)). Das Effektivitätsgebot hat u.a. zur Folge, dass in großem Umfang Vertrauenstatbestände des nationalen Rechts ausgeschlossen sind, soweit sie die Durchsetzung der Rückforderung verhindern würden (vgl. dazu EuGH Rs. C-24/95 – Alcan Deutschland II, Slg. 1997, I-1591, 1622 f., Rn. 49 f., 54). Selbst wenn eine wegen Verstoßes gegen das Durchführungsverbot rechtswidrige Beihilfe später von der Kommission als zulässig beurteilt wird, sind die im Zeitraum der Rechtswidrigkeit erlangten wirtschaftlichen Vorteile zurückzufordern (EuGH Rs. C-199/06 – CELF, Slg. 2008, I-469, Rn. 51 ff.). Daneben kommt den nationalen Gerichten insbesondere die Aufgabe zu, Wettbewerber des Begünstigten vor den Auswirkungen rechtswidriger Beihilfen zu schützen. Für Wettbewerber ergeben sich hieraus Unterlassungs- und Beseitigungs-, ggf. auch Schadensersatzansprüche (vgl. dazu EuGH verb. Rs. C-6/90 und C-9/90 – Francovich, Slg. 1991, I-5357, Rn. 28 ff.)
4. Projekte, zukünftige Entwicklung
Mit dem im Jahr 2005 vorgelegten Aktionsplan Staatliche Beihilfen strebt die Europäische Kommission grundlegende Reformen des Beihilfenrechts an, die von ihr als derzeit wichtigstes wettbewerbsrechtliches Reformprojekt eingestuft werden. Leitgedanke ist es, weniger und zielgenauere staatliche Beihilfen zu erreichen. Neben einer Senkung des Gesamtumfangs der Beihilfen sollen die verbleibenden Beihilfen besser auf horizontale Ziele ausgerichtet werden, die im gemeinsamen Interesse liegen. Die Beihilfenkontrolle soll durch eine „verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise“ verbessert werden, durch die stärker als bisher positive und negative Auswirkungen einer Beihilfe anhand der Marktbedingungen analysiert werden sollen. Bessere Durchsetzung von Kommissionsentscheidungen auf nationaler Ebene, verstärkte Rechtsverfolgung durch private Klagen und bessere Erfolgskontrolle der Beihilfengewährung sollen mit dazu beitragen, durch das Beihilfenrecht das Prinzip unverfälschten Wettbewerbs zu wahren.
Literatur
Ernst-Joachim Mestmäcker, Heike Schweitzer, Europäisches Wettbewerbsrecht, 2. Aufl. 2004, §§ 42 – 47; Andrea Biondi, Piet Eeckhout, James Flynn, The Law of State Aid in the European Union, 2005; Christian Koenig, Jürgen Kühling, Nicolai Ritter, EG-Beihilfenrecht, 2. Aufl. 2005; Thomas Jestaedt, Jacques Derenne, Tom Ottervanger (Coordinators), Study on the Enforcement of State Aid Law at the National Level, 2006; Reiner Schulze, Manfred Zuleeg, Europarecht, 2006, § 28; Leigh Hancher, Tom Ottervanger, Piet Jan Slot, EC State Aids, 3. Aufl. 2006; Walter Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 3: Beihilfe- und Vergaberecht, 2007; Monopolkommission, Siebzehntes Hauptgutachten 2006/2007: Weniger Staat, mehr Wettbewerb: Gesundheitsmärkte und staatliche Beihilfen in der Wettbewerbsordnung, 2008, 403 ff.; Volkmar Götz, José Martínez Soria, H.III. Subventionsrecht, in: Manfred A. Dauses (Hg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts (Loseblatt).
