Richtlinie

von Karl Riesenhuber/‌Florian Möslein

1. Bedeutung für das Privatrecht

Die Richtlinie ist für das Privatrecht – besonders: Vertrags-, Gesellschafts-, Arbeits- und Urheberrecht – nach wie vor die bedeutendste der in Art. 249 EG/‌288 AEUV vorgesehenen Handlungsformen der Europäischen Gemeinschaft bzw. Europäischen Union. Die Verordnung und die Entscheidung (Rechtsakte der EG (sonstige Rechtsakte)) spielen daneben vor allem im Kartellrecht eine Rolle, die Verordnung hat in jüngerer Zeit zudem auch im Internationalen Privat- und Verfahrensrecht erhebliche Bedeutung erlangt. Die Empfehlung und andere sonstige Rechtsakte kommen im Privatrecht nur selten vor. Die Richtlinie zeichnet sich dadurch aus, dass sie – anders als die Verordnung – nicht unmittelbar anwendbares Recht setzt, sondern den Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet ist, ein Ziel (treffender übersetzt: Ergebnis) vorgibt, aber „den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel“ für dessen Erreichung überlässt. Man spricht daher auch von einem „indirekten Rechtsetzungsinstrument“. Im Unterschied zur Entscheidung hat die Richtlinie abstrakten Charakter.

Die besondere Bedeutung der Richtlinie für die Rechtsetzung der Gemeinschaft (Union) hat ihren Grund zum einen darin, dass weitgehend die Kompetenz für den Erlass von Verordnungen fehlt. Für die Binnenmarktkompetenzen der Art. 94, 95 EG/‌114, 115 AEUV als die wichtigsten Kompetenznormen für das Privatrecht spricht die Bindung an Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität (Art. 5 Abs. 2, 3 EG/‌5 Abs. 3, 4 EU (2007)) für einen Vorrang der Richtlinie. In der Sache empfehlen sich Richtlinien als eine für die Mitgliedstaaten schonende Form der Rechtssetzung, da sie bloß Ergebnisse vorgeben, den Mitgliedstaaten aber die Wahl von Form und Mittel der Umsetzung überlassen und dadurch die Einpassung in das mitgliedstaatliche Recht ermöglichen. Allerdings hat der Gesetzgeber auch sehr detaillierte, ins Einzelne gehende Regelungen in Richtlinienform erlassen, und auch die Umsetzungspflichten (s.u. 3.) schränken die mitgliedstaatlichen Spielräume ein.

2. Auslegung von Richtlinien

Die Auslegung von Richtlinien folgt weithin den aus dem nationalen Recht bekannten Methoden (näher Auslegung des Gemeinschaftsrechts). Dabei geht der Europäische Gerichtshof von einer Vermutung aus, dass die in der Richtlinie verwendeten Begriffe, auch soweit sie dort nicht eigens definiert sind, autonom auszulegen sind, also zum einen nicht mit den aus dem nationalen Recht bekannten Begriffen gleichgesetzt werden können und erst recht keine Verweisung auf das nationale Recht bedeuten (autonome Auslegung).

Die Auslegung erfolgt nach Wortlaut der Richtlinie in ihren verschiedenen (gleichwertigen) Sprachfassungen, nach der Systematik der Richtlinie für sich und im Ganzen des europäischen Privatrechts, nach Sinn und Zweck der Regelung und der Rechtsangleichung sowie der Entstehungsgeschichte, wie sie ansatzweise in den Begründungserwägungen zum Ausdruck kommt. Der teleologischen Bedeutung kommt dabei eine herausragende Bedeutung zu.

3. Umsetzungspflichten

Als eine an die Mitgliedstaaten gerichtete Zielvorgabe bedarf die Richtlinie der Umsetzung in nationales Recht. Die Umsetzungsanforderungen konkretisiert der EuGH näher durch das Äquivalenzgebot sowie das Effektivitätsgebot (Effektivitätsgrundsatz), das ein Transparenzgebot (Transparenz) mit umfassen kann. Äquivalenz bedeutet dabei, dass die richtliniendeterminierten Rechte gleichwertig ebenso ausgestaltet, insbesondere bewehrt sein müssen wie entsprechende Rechte mitgliedstaatlicher Provenienz. Die damit verlangte Systemtreue sichert im Regelfall schon eine effektive Umsetzung, bewahrt aber zugleich die Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten weitgehend. Nach dem Effektivitätsgrundsatz müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Richtlinienvorgaben nicht im praktischen Ergebnis leerlaufen; er bedeutet damit nach dem auf das jeweilige mitgliedstaatliche Rechtssystem bezogenen Äquivalenzgebot einen absoluten Kontrollmaßstab. Das Effektivitätsgebot kann, jedenfalls wenn die Richtlinie subjektive Rechte des Einzelnen vorgibt, eine transparente, für die Adressaten gut erkennbare Umsetzung erfordern. Die Umsetzungsgebote haben im Privatrecht besonders für die Bestimmung der Rechtsfolgen Bedeutung, die von den Richtlinien zumeist weitgehend offen gelassen werden.

Die Umsetzungspflichten der Richtlinie treffen jedenfalls im Grundsatz zunächst den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber, die Richtlinie enthält regelmäßig einen Rechtsetzungsbefehl. Nur wenn das nationale Recht den Zielvorgaben bereits entspricht, ist eine gesonderte legislatorische Umsetzung entbehrlich; dann muss der Gesetzgeber lediglich tätig werden, soweit die Richtlinie ein Zitiergebot enthält, wie das in jüngerer Zeit freilich regelmäßig der Fall ist. Der Form nach erfolgt die Umsetzung meist durch Gesetz, sie kann im Einzelfall auch eine Verfassungsänderung erforderlich machen, aber auch in Form eines von der Exekutive erlassenen Rechtsakts (in Deutschland: Verordnung gemäß Art. 80 GG) erfüllt werden. Eine Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschrift (ohne richtlinienkonforme oder gegen richtlinienwidrige Gesetzeslage) reicht nicht aus, auch wenn sie faktisch verbindlich ist. Das ergibt sich regelmäßig schon aus dem Äquivalenzgebot, jedenfalls bei individualbegünstigen Richtlinienvorgaben auch aus dem Transparenzgebot.

Die Umsetzungspflichten verlangen eine Einpassung der Richtlinienvorgaben in das nationale Recht so, dass sie im praktischen Ergebnis effektiv durchgesetzt werden. Das erfordert nicht notwendig eine wörtliche Übernahme „1:1“; z.B. kommt auch die Umsetzung im Wege einer Generalklausel in Betracht, soweit die Richtlinienvorgaben selbst nicht allzu detailliert sind. Umgekehrt reicht eine wörtliche Übernahme auch in vielen Fällen nicht aus, insbesondere soweit etwa in Form von Rechtsfolgenanordnungen eine Ergänzung für die effektive Durchsetzung erforderlich ist.

Die Umsetzungspflichten sind primär durch das Vertragsverletzungsverfahren der Art. 226 ff. EG/‌258 ff. AEUV bewehrt. Als Durchsetzungs- und Sanktionsmechanismen wirken darüber hinaus die Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung (s.u. 5.) die Möglichkeit einer unmittelbaren Anwendung (s.u. 6.) sowie die Drohung einer Staatshaftung (s.u. 7.).

4. Umsetzungsfrist und Vorwirkung

Bedarf die Richtlinie der Umsetzung in das nationale Recht, so setzt sie den Mitgliedstaaten dafür eine Frist, bis zu deren Ablauf die Umsetzung erfolgen muss. Dabei dürfte es sich nicht nur um eine „gängige Praxis“, sondern um ein Wesensmerkmal der Richtlinie handeln. Richtlinienwirkungen treten im Grundsatz erst mit Ablauf der Umsetzungsfrist ein, vorher sind die Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht gebunden, das ist der Sinn der Umsetzungsfrist.

Sind die Mitgliedstaaten aber gebunden, zum Fristablauf das Richtlinienziel zu gewährleisten (Art. 249 Abs. 3 EG/‌288 Abs. 3 AEUV, effet utile), so dürfen sie sich vorher nicht so verhalten, dass das Richtlinienziel zu diesem Zeitpunkt im praktischen Ergebnis vereitelt werden könnte; das wäre auch mit der Gemeinschaftstreue (Art. 10 EG/‌4 Abs. 3 EU (2007)) unvereinbar. Die Richtlinie entfaltet also eine Vorwirkung, die man als Frustrationsverbot bezeichnet.

5. Richtlinienkonforme Rechtsfindung

Adressiert an die Mitgliedstaaten, bindet die Richtlinie alle Träger öffentlicher Gewalt, neben der Legislative auch die Judikative und die Exekutive. Genügt die legislatorische Umsetzung (dazu oben 3.) den Richtlinienvorgaben nicht (vollständig), so sind daher aus Art. 249 Abs. 3 EG/‌288 Abs. 3 AEUV (nach EuGH zusätzlich Art. 10 EG/‌4 Abs. 3 EU (2007)) auch Gerichte und Verwaltung gebunden, die „Auslegung [des nationalen Rechts] soweit wie möglich am Wortlaut und Zweck der Richtlinie [auszurichten], um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen“ (EuGH Rs. C-106/‌89 – Marleasing, Slg. 1990, I-4135, Rn. 8). Eine entsprechende Pflicht kann sich zusätzlich auch aus dem nationalen Recht ergeben, z.B. aus einer Bindung an „Recht und Gesetz“ (wie sie Art. 20 Abs. 3 GG enthält) oder dem Umsetzungsgesetz selbst. Anders als bei der unmittelbaren Anwendbarkeit kommt eine richtlinienkonforme Rechtsfindung grundsätzlich auch zulasten Privater in Betracht.

Voraussetzung für die gemeinschafts-/‌unionsrechtliche Pflicht zur richtlinienkonformen Rechtsfindung ist, dass das nationale Recht den Richtlinienvorgaben nach Ablauf der Umsetzungsfrist (vorher gilt ggf. das Frustrationsverbot, s.o. 4. a.E.) nicht entspricht. Die Pflicht bezieht sich nicht nur auf den etwaigen Umsetzungsrechtsakt, sondern auf die gesamte nationale Rechtsordnung. Um den Richtlinienvorgaben zu genügen, ist das gesamte Repertoire der mitgliedstaatlichen Methodik fruchtbar zu machen. Neben der vom EuGH (vermutlich französischer Diktion folgend) angesprochenen „Auslegung“ ist auch eine Rechtsfortbildung (z.B. durch Analogie) in Betracht zu ziehen. Die Bindung besteht „soweit wie möglich“. Damit ist einerseits die besondere Intensität der Verpflichtung ausgedrückt, alles Mögliche zu tun. Andererseits sind die Grenzen angedeutet („möglich“). Sie ergeben sich aus der nationalen Methodenlehre bzw. dem nationalen Methodenrecht. Das Gemeinschaftsrecht verpflichtet insbesondere nicht zu einer nach nationalem Recht unzulässigen Rechtsfindung contra legem.

Ist eine richtlinienkonforme Rechtsfindung möglich, so wird damit das Ziel der Gemeinschaftsrechtsetzung auf zweitbeste Weise erreicht und die mitgliedstaatliche Autonomie mit dem mildesten Mittel eingeschränkt. Die Anwendung des so verstandenen mitgliedstaatlichen Rechts geht daher einer (ausnahmsweise möglichen) unmittelbaren Anwendbarkeit der Richtlinie (sogleich 6.) vor. Die Möglichkeit einer richtlinienkonformen Rechtsfindung kann im Einzelfall ausreichen, um der „primären“ Umsetzungspflicht (s.o. 3.) zu genügen; sie ist aber schon aus Gründen der Transparenz keine gleichwertige Umsetzungsmöglichkeit und reicht zur Umsetzung zudem dort nicht, wo die Richtlinie ein Zitiergebot enthält.

6. Unmittelbare Anwendbarkeit

Als eine an die Mitgliedstaaten gerichtete Ergebnisvorgabe ist die Richtlinie im Grundsatz nicht unmittelbar anwendbar. Gleichwohl hat der EuGH in seiner Rechtsprechung unter näher bestimmten Voraussetzungen eine unmittelbare Anwendbarkeit von Richtlinienbestimmungen im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten anerkannt, begründet mit dem Grundsatz der praktischen Wirksamkeit (effet utile) und dem Verbot widersprüchlichen Verhaltens (estoppel-Gedanke).

Voraussetzungen sind, dass (1) die Umsetzungsfrist abgelaufen ist, (2) die Richtlinie aber nicht oder nicht vollständig oder nicht fehlerfrei umgesetzt ist, und sie (3) inhaltlich unbedingt (die Anwendung also nicht von weiteren Voraussetzungen abhängig) sowie (für eine unmittelbare Anwendung) hinreichend bestimmt ist.

Eine unmittelbare Anwendbarkeit kommt aber nur gegenüber den Mitgliedstaaten in Betracht (an die die Richtlinie adressiert ist!), wobei Mitgliedstaaten funktional verstanden werden als alle „Organisationen oder Einrichtungen (…), die dem Staat oder seiner Aufsicht unterstehen oder mit besonderen Rechten ausgestattet sind, die über diejenigen hinausgehen, die sich aus den für die Beziehungen zwischen Privatpersonen geltenden Vorschriften ergeben“. Pflichten für Privatpersonen können damit nicht begründet werden, und zwar weder gegenüber dem Staat noch gegenüber anderen Privatpersonen. Eine „horizontale“ Wirkung in Privatrechtsverhältnissen kommt daher gegenüber Privaten nicht in Betracht, sondern nur gegenüber dem Staat als Teilnehmer am Privatrechtsverkehr (z.B. im öffentlichen Dienst: unmittelbare Anwendung von Richtlinien des Europäischen Arbeitsrechts im Verhältnis zum öffentlichen Arbeitgeber).

Wird eine Richtlinienbestimmung unmittelbar angewendet, so verdrängt sie entgegenstehendes nationales Recht (Anwendungsvorrang). Alle staatliche Gewalt muss sie solange anwenden, bis eine (zumindest richtlinienkonform auszulegende) nationale Bestimmung eingeführt wird. Die unmittelbare Anwendbarkeit ist aber kein Umsetzungsersatz, die „primären“ Umsetzungspflichten (s.o. 3.) bleiben trotzdem bestehen und können (weiterhin) mit dem Vertragsverletzungsverfahren durchgesetzt werden (s.o. 3. a.E.).

7. Staatshaftung

Eine „unmittelbar im Gemeinschaftsrecht begründete“ Staatshaftung der Mitgliedstaaten, wie sie der EuGH auf der Grundlage von Art. 10 EG (Art. 4 Abs. 3 EU (2007)) und den Gedanken des effet utile entwickelt hat, kommt nicht nur wegen Verletzung von Umsetzungspflichten in Betracht, sondern allgemein wegen Verletzung des Gemeinschaftsrechts, sie hat hier aber erhebliche praktische Bedeutung. Voraussetzungen sind – im Anschluss an die grundlegende Francovich-Entscheidung aus dem Jahr 1991 (EuGH verb. Rs. C-6/‌90 und C-9/‌90 – Francovich u.a., Slg. 1991, I-5357, Rn. 39 und 40): (1) Verletzung einer Richtlinienbestimmung, die die Verleihung von Rechten an Einzelne bezweckt; (2) hinreichend qualifizierte Verletzung der Umsetzungspflicht (stets bei unterlassener/‌verspäteter Umsetzung); (3) Kausalität der Pflichtverletzung für den dem Geschädigten entstandenen Schaden. Eine Verletzung von Richtlinienbestimmungen liegt zum einen vor, wenn der Gesetzgeber die Vorgaben nicht vollständig und richtig oder nur verspätet umsetzt, zum anderen aber auch, wenn Gerichte und Verwaltung der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeiten das Gebot der richtlinienkonformen Rechtsfindung (s.oben 5.) nicht beachten. Im Hinblick auf Defizite bei der Richtlinienumsetzung erweist sich dabei die Voraussetzung eines hinreichend qualifizierten Pflichtverstoßes als erhebliche Hürde: Hier hat das mitgliedstaatliche Gericht, das über den Anspruch entscheidet, eine Reihe von Faktoren zu berücksichtigen, nämlich das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift; den Umfang des Ermessensspielraums, den die verletzte Vorschrift den Mitgliedstaaten belässt; ob die Pflichtverletzung schuldhaft erfolgte; ob sie auf einem (entschuldbaren oder unentschuldbaren) Rechtsirrtum beruht; und ob Verhaltensweisen eines Gemeinschaftsorgans die Pflichtverletzung veranlasst haben. Wegen ihrer bloßen Zielverbindlichkeit belassen Richtlinien den mitgliedstaatlichen Gesetzgebern aber öfter Ermessensspielräume oder Umsetzungsoptionen. Eine Staatshaftung hat die Rechtsprechung aber (ungeachtet der vagen Formulierung) z.B. angenommen, als die Bundesrepublik Deutschland versäumt hatte, eine Insolvenzabsicherung gemäß Art. 7 Pauschalreise-RL (RL 90/‌314) einzurichten (EuGH verb. Rs. C-178/‌94, C-179/‌94, C-188/‌94, C-189/‌94 und C-190/‌94 – Dillenkofer u.a., Slg. 1996, I-4845). Ein richterlicher Verstoß gegen die Umsetzungspflichten ist sogar nur dann hinreichend qualifiziert, wenn die Entscheidung offenkundig mit den Richtlinienvorgaben unvereinbar ist, z.B. die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs offenkundig verkennt.

8. Überschießende Umsetzung

Die Mitgliedstaaten setzen die Richtliniengebote oft über den Anwendungsbereich der Richtlinie hinausgehend um, erstrecken z.B. die für Verbraucherverträge vorgesehene Inhaltskontrolle ganz oder teilweise auch auf andere Verträge; man spricht von einer überschießenden Umsetzung. Diese Vorgehensweise hat ihren sachlichen Grund nicht selten darin, dass die Rechtsangleichung aus Kompetenzgründen beschränkte Reichweite hat (z.B. nur Verbraucherrecht), die Sachfrage aber darüber hinausgehende Bedeutung hat, so z.B. bei der Inhaltskontrolle nicht-ausgehandelter Vertragsklauseln.

In diesen Fällen überschießender Umsetzung stellt sich die Frage, ob sich die oben erörterten gemeinschaftsrechtlichen Regeln für Richtlinien auch auf den überschießenden Teil beziehen können oder müssen. Dabei kann es von vornherein keine unmittelbare Anwendung im Überschussbereich geben, da dieser ja außerhalb des Anwendungsbereichs liegt.

Ob eine gemeinschaftsrechtliche Bindung zur einheitlichen (im Gegensatz zur gespaltenen) Auslegung von Umsetzungsvorschriften besteht, ist umstritten. Im Grundsatz ist das zu verneinen, und zwar auch dort, wo nicht schon die Kompetenzgrenzen der Gemeinschaft dem entgegenstehen; „es gibt kein Gemeinschaftsrecht außerhalb des Anwendungsbereichs des Gemeinschaftsrechts“ (Schlussanträge des GA Darmon, verb. Rs. C-297/‌88 und Rs. C 197/‌89 – Dzodi, Slg. 1990, I-3780, Rn. 11). Anderes wird sich auch aus der Pflicht zur effektiven (transparenten) Umsetzung (s.o. 3.) regelmäßig nicht begründen lassen, denn die Unsicherheit über den richtliniendeterminierten und den überschießenden Bereich rührt vom Anwendungsbereich der Richtlinie selbst her. Das schließt freilich nicht aus, dass nach nationaler Methodenlehre eine Bindung zur „quasi-richtlinienkonformen“ Auslegung im Überschussbereich bestehen kann, z.B. im Rahmen der historischen oder teleologischen Auslegung. Welches Gewicht diesem Kriterium dabei zukommt, bestimmt sich ebenfalls nach der nationalen Methodenlehre.

Auch eine Vorlagepflicht (Art. 234 Abs. 3 EG/‌‌267 Abs. 3 AEUV) kann es im Überschussbereich daher nicht geben. Wohl aber hat das mitgliedstaatliche Gericht auch in einem Fall, der den Überschussbereich betrifft, ein Vorlagerecht, nämlich soweit das vorlegende Gericht die Beantwortung der Vorlagefrage zur Richtlinie für seine Entscheidung für erforderlich hält; dabei gesteht ihm der EuGH ein weites Ermessen zu.

Literatur

Marcus Lutter, Die Auslegung angeglichenen Rechts, Juristenzeitung 1992, 593 ff.; Winfried Brechmann, Die richtlinienkonforme Auslegung, 1994; Martin Franzen, Privatrechtsangleichung durch die Europäische Gemeinschaft, 1999; Claus-Wilhelm Canaris, Die richtlinienkonforme Auslegung und Rechtsfortbildung im System der juristischen Methodenlehre, in: Festschrift für Franz Bydlinski, 2002, 47 ff.; Jörg Neuner, Die Vorwirkung von Gesetzen im Privatrecht, in: Kontinuität im Wandel der Rechtsordnung: Beiträge für Canaris zum 65. Geburtstag, 2002, 83 ff.; Karl Riesenhuber, Ronny Domröse, Richtlinienkonforme Rechtsfindung und nationale Methodenlehre, Recht der internationalen Wirtschaft 2005, 47 ff.; Sacha Prechal, Directives in European Community Law, 2. Aufl. 2005; Christoph Herrmann, Richtlinienumsetzung durch die Rechtsprechung, 2003; Claus-Wilhelm Canaris, Gemeinsamkeiten zwischen verfassungs- und richtlinienkonformer Rechtsfindung, in: Festschrift für Reiner Schmidt, 2006, 41 ff.; Christian Hofmann, Die Vorwirkung von Richtlinien, in: Karl Riesenhuber (Hg.), Handbuch Europäische Methodenlehre, 2006, 366 ff.; Wulf-Henning Roth, Die richtlinienkonforme Auslegung, in: Karl Riesenhuber (Hg.), Handbuch Europäische Methodenlehre, 2006, 308 ff.; Carsten Herresthal, Rechtsfortbildung im europarechtlichen Bezugsrahmen, 2006.