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Versicherungsaufsichtsrecht

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+++Versicherungsaufsichtsrecht+++

1. Gegenstand und Zweck

Versicherungsaufsichtsrecht ist die Summe der Rechtsnormen, die sich mit der Regulierung der Versicherungsmärkte befassen. Das Aufsichtsrecht dient in erster Linie dem Schutz der Versicherten (Versicherungsnehmer, andere Anspruchsberechtigte und Geschädigte), insbesondere vor Insolvenz der Versicherungsunternehmen. Daneben soll missbräuchliches Geschäftsgebaren der Versicherer verhindert werden. Versicherungsaufsichtsrecht ist Teil eines umfassenderen Finanzmarktmarkt(aufsichts)rechts.

2. Aufsicht über die Aufnahme der Geschäftstätigkeit eines Versicherers

Versicherungsunternehmen bedürfen für die Aufnahme ihrer Geschäftstätigkeit einer Bewilligung (auch Erlaubnis, Konzession). Vgl. beispielsweise § 5 Abs. 1 des dt. VAG: „Versicherungsunternehmen bedürfen zum Geschäftsbetrieb der Erlaubnis der Aufsichtsbehörde“ (ähnlich § 4 Abs. 1 österreich. VAG; Art. 12 Abs. 1 liechtenstein. VAG; Art. L. 321-1 frz. Code des assurances). Das Richtlinienrecht der EG umschreibt die Voraussetzungen, bei deren Erfüllung die Bewilligung zur Geschäftstätigkeit zu erteilen ist. Dadurch wird eine europäische Harmonisierung der Zulassungsbedingungen sichergestellt. Letztere finden sich in ähnlicher Form aber auch in Rechtsordnungen, die nicht durch das Europäische Binnenmarktrecht (Europäischer Binnenmarkt) verpflichtet sind.

3. Aufsicht über die laufende Geschäftstätigkeit

Die Aufsicht über Versicherungsunternehmen endet nicht mit deren Zulassung zur Geschäftstätigkeit; vielmehr ist sicherzustellen, dass Unternehmen den genehmigten Geschäftsplan fortwährend einhalten und die für die Deckung der Risiken erforderliche Kapitalausstattung aufweisen.

4. Aufsicht über die Beendigung der Geschäftstätigkeit

Die Aufsicht über ein Unternehmen endet, wenn dieses das Versicherungsgeschäft aufgibt. In einem solchen Fall erstreckt sich die Aufsicht auf die Abwicklung der Liquidation und der bestehenden Vertragsverhältnisse (vgl. beispielsweise § 86 dt. VAG). Eine Aufgabe des Unternehmensgeschäfts findet dann statt, wenn der Geschäftsbetrieb untersagt oder freiwillig eingestellt oder die Erlaubnis zur Geschäftstätigkeit widerrufen wird. Anlass für die Geschäftsbeendigung können die Liquidation oder Fusion eines Unternehmens oder die Übertragung des Versicherungsbestandes sein. In allen diesen Fällen begleitet die Aufsichtsbehörde die Abwicklung des Geschäfts und trifft alle erforderlichen Maßnahmen, die geeignet sind, die Belange der Versicherten zu wahren. Vermehrt relevant werden besondere Sanierungs- und Liquidationsverfahren, für die ebenfalls aufsichtsrechtliche Vorschriften erlassen werden (vgl. z.B. §§ 81b, 89b dt. VAG; § 104a österreich. VAG; Art. 52 ff. schweiz. VAG; Art. 59a ff. liechtenstein. VAG; vgl. auch RL 2001/17 über die Sanierung und Liquidation von Versicherungsunternehmen).

5. Europarechtlicher acquis communautaire

Das (europäische) Versicherungsaufsichtsrecht wird heute in ganz massgeblichem Umfang durch das Richtlinienwerk geprägt, welches im Rahmen des Versicherungsbinnenmarktes entwickelt worden ist. Die hiervor kurz dargestellten Aufsichtstatbestände finden sich allesamt wieder in den Richtlinien sowie – in konkretisierter Form – in den nationalen Rechtssätzen zu deren Umsetzung durch die einzelnen Mitglied- und Vertragstaaten. Versicherungsaufsichtsrecht kann heute also nicht mehr behandelt werden, ohne dass – qualifiziert – auf den europarechtlichen Regulierungsprozess Bezug genommen wird. Dabei ergeben sich freilich Eigenheiten, die nicht generell für das Aufsichtsrecht, sondern für das Funktionieren der Aufsichtszuständigkeiten innerhalb der EU und des EWR kennzeichnend sind. So bringt es das europäische Aufsichtsrecht hinsichtlich der Kompetenzordnung für die Aufsichtsbehörden mit sich, dass die Behörde des Herkunftslandes (Sitzlandbehörde) die gesamte Geschäftstätigkeit eines ihr unterstellten Unternehmens zu überwachen hat. Diese Konzentration der Aufsicht bei der Zulassungsbehörde führt zu einer Beschneidung der Aufsichtsbefugnisse von Behörden im (ausländischen) Niederlassungs- oder Tätigkeitsstaat; nur ausnahmsweise verbleiben den Letzteren vereinzelt Kontrollkompetenzen vorbehalten. Die spezifisch europarechtliche Konstituierung des Versicherungsbinnenmarkts führt überdies dazu, dass Drittstaatunternehmen nicht im gleichen Umfang von den Freiheiten profitieren, wie sie in EU und EWR verwirklicht sind. Gleichzeitig gilt daher für diese die spezifische Kompetenzverteilung nicht, sodass sie – von besonderen staatsvertraglichen Vereinbarungen abgesehen – unter Umständen der Gefahr (und den Kosten) einer Mehrfachaufsicht in mehreren EU- oder EWR-Staaten ausgesetzt sind.

6. Weiterentwicklung und Zukunftsperspektiven des Versicherungsaufsichtsrechts

Eine erste wichtige Entwicklungstendenz bei der Versicherungsaufsicht zeigt sich darin, dass diese – bei vorhandener Komplexität der Sachverhalte – vermehrt einer Konsolidierung und Integration unterzogen wird, insbesondere im Verhältnis zur Aufsicht über andere Finanzdienstleistungsunternehmen. Zunächst können sich gruppenspezifische Probleme und Fragestellungen ergeben, wenn ein Versicherungsunternehmen in einen Konzern eingegliedert ist. Dabei ist erkannt worden, dass aufsichtsrechtlich solche Gebilde in einen Gesamtzusammenhang zu stellen sind und nicht (mehr) isoliert nach den einzelnen Rechtsträgern des Unternehmens analysiert werden können. So ist in den letzten Jahren vermehrt eine Gruppenaufsicht geschaffen worden, welche in der EU durch die sogenannte Versicherungsgruppen-RL (RL 98/78) reflektiert wird. Hierbei geht es nicht um eine eigentliche Konsolidierungsaufsicht; vielmehr erfolgt eine Erweiterung der Aufsicht dergestalt, dass gruppeninterne Transaktionen unter besonderen Gesichtspunkten der Aufsicht unterstellt werden. Primäres Ziel der Gruppen-Richtlinie ist die Verbesserung des Überblicks der jeweils (in erster Linie) zuständigen Aufsichtsbehörde über das beaufsichtigte Unternehmen und dessen verbundene Gesellschaften (vgl. z.B. die Umsetzung in §§ 104a ff. dt. VAG: „Zusätzliche Beaufsichtigung von Erst- und Rückversicherungsunternehmen in einer Erst- oder Rückversicherungsgruppe“). Abgerundet bzw. erweitert wird die Gruppenaufsicht durch eine eigentliche Aufsicht über Finanzkonglomerate, d.h. Gruppen, bei denen Unternehmen aus verschiedenen Finanzbranchen (Banken, Versicherungen, Wertpapierhäuser und andere) zu überwachen sind. Dabei ist den branchenübergreifenden bzw. integrierenden Aspekten durch besondere aufsichtsrechtliche Instrumente Rechnung zu tragen. In der EU ist hierfür durch die besondere RL 2002/87 der Boden gelegt worden, und auch in Zukunft soll der Gruppen- sowie Konglomeratsaufsicht ein besonderes Augenmerk geschenkt werden, insbesondere bei der Weiterentwicklung des europäischen Aufsichtsrechts. Begleitet werden diese Entwicklungen durch die in mehreren Staaten sichtbar werdende Integration der Aufsichtsbehörden. Die Notwendigkeit einer erweiterten Aufsicht über Unternehmensgruppen und das Bedürfnis nach einer Konglomeratsaufsicht haben organisatorisch zur Folge, dass in verschiedenen Staaten eine integrierte Finanzmarktaufsichtsbehörde geschaffen wird, welche die namentlich in Banken- und Versicherungsaufsicht aufgesplittete Einzel-Fachaufsicht überwinden soll. Durch die Integration der Einzelbehörden verspricht man sich eine vermehrte Nutzung von Synergieeffekten und eine bessere Transparenz der regulierten Märkte. Dies gelingt in vielen Fällen, vermag aber nicht zu verhindern, dass nach wie vor eine fachspezifische Einzelaufsicht erforderlich ist. Den Beginn integrierter Finanzmarktaufsicht machte das Vereinigte Königreich (gestützt auf den Financial Services and Market Act 2000). Als weitere Staaten kamen etwa Deutschland, Österreich, das Fürstentum Liechtenstein sowie (seit dem 1.1.2009) auch die Schweiz dazu.

Literatur. Anton K. Schnyder, Internationale Versicherungsaufsicht zwischen Kollisionsrecht und Wirtschaftsrecht, 1989; Helmut Müller, Versicherungsbinnenmarkt: Die europäische Integration im Versicherungswesen, 1995; Peter Braumüller, Versicherungsaufsichtsrecht, 1999; Peter Baran (Hg.), Das Versicherungsaufsichtsgesetz, 3. Aufl. 2000; Heinrich R. Schradin, Entwicklung der Versicherungsaufsicht, Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft 2003, 611 ff.; Michael Blair, Andrew Campbell, Joanna Gray, Jane Welch, Jenny Hamilton, Tom MacKay, Iain MacNeil, Julian Burling, Philip Tebbatt, Butterworth’s Annotated Guide to the Financial Services and Markets Act 2000, 2. Aufl. 2005; Helmut Kollhosser, Erich R. Prölss, Joachim Kölschbach, Versicherungsaufsichtsgesetz, 12. Aufl. 2005; Anton K. Schnyder, Europäisches Banken- und Versicherungsrecht, 2005; Rolf H. Weber, Patrick Umbach, Versicherungsaufsichtsrecht, 2006; Anton K. Schnyder, Die Schaffung des liechtensteinischen Versicherungsrechts nach dem Beitritt des Fürstentums zum EWR, Liechtensteinische Juristenzeitung 2006, 91 ff.; Ulrich Fahr, Detlef Kaulbach, Gunne W. Bähr, Versicherungsaufsichtsgesetz, 4. Aufl. 2007; Jürg Waldmeier (Hg.), Versicherungsaufsicht, 2007.