Kinderschutz

von Josep Ferrer i Riba

1. Zielsetzung und Entwicklung des Kinderschutzes

Die Gewährleistung eines effektiven Kinderschutzes und einer effektiven Kinderfürsorge ist ein fundamentales Gebot der Sozialpolitik, über das ein breiter internationaler Konsens besteht. Die Garantie dieses Schutzes ist eine Pflicht der Staaten (Art. 3(2) UN-Kinderrechtskonvention; Art. 17 EU-Sozialcharta revidiert). Nach dem EU-Recht haben Kinder gemäß Art. 24(1) GRCh einen Anspruch auf diesen Schutz und auf Fürsorge (Kindschaftsrecht, internationales). Die Schutzpflicht obliegt der Natur der Sache nach in erster Linie nicht dem Staat, sondern den Eltern, als Aufgabe ihrer vornehmlichen Verantwortung für die Erziehung und Entwicklung ihrer Kinder (Art. 18(1) UN-Kinderrechtskonvention). In der Ausübung ihrer Verantwortung (Elterliche Verantwortung) haben die Eltern ein Recht auf angemessene Unterstützung. Allerdings können sie in den Fällen, in denen sie ihre Aufgaben nicht erfüllen und das überwiegende Interesse des Kindes eine staatliche Intervention erfordert, auch behördlichen Eingriffen und Einschränkungen der elterlichen Selbstbestimmung unterliegen.

Im engen Rechtssinne umfasst der Kinderschutz die Gesamtheit aller Mittel, die den Behörden für die Wahrnehmung eines integralen Schutzes des Minderjährigen zur Verfügung stehen. Obwohl solche Maßnahmen mit einer Einschränkung des Selbstbestimmungsrechts der Eltern einhergehen und sogar das vorübergehende Ruhen oder den teilweisen bzw. vollständigen Entzug der elterlichen Verantwortung zur Folge haben können, beinhaltet der Kinderschutz auch – und zwar vorrangig – Maßnahmen der Unterstützung und der Zusammenarbeit mit den Familien. Die Rechtsinstrumente des internationalen und europäischen Rechts nehmen die Zuordnung und Ausübung von Rechten und Pflichten betreffend den persönlichen oder vermögensrechtlichen Kinderschutz in den Begriff der elterlichen Verantwortung auf. Dies gilt auch dann, wenn die Verantwortung Dritten außerhalb des Familienbereiches oder einer juristischen Person übertragen wird (Art. 1(2) Haager Kinderschutzübereinkommen (KSÜ) und Art. 1(2) und Art. 2 Nr. 7 Brüssel IIa-VO [VO 2201/‌2003]).

2. Tendenzen der Rechtsentwicklung

In der Praxis hat der Kinderschutz in den letzten Jahrzehnten in Europa umfassende Veränderungen erfahren. Bis zum Beginn der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts griffen die Sozialeinrichtungen vornehmlich aus Gründen der Wohltätigkeit ein. Sie kümmerten sich vor allem um verwaiste oder aufgrund ihrer außerehelichen Abstammung ausgesetzte Kinder. In den heutigen Gesellschaften ist der Kinderschutz als gesetzliche Pflicht ausgestaltet: Die fahrlässige Nichtergreifung schützender Maßnahmen bei Vermutung schwerwiegender und andauernder Vernachlässigung oder sexuelles Missbrauchs, kann eine Haftung aufgrund der Verletzung des Rechtes auf Nichterleidung unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung zur Folge haben (EGMR Nr. 29392/‌95 − Z. u.a./‌Großbritannien; EGMR Nr. 33218/‌96 − E. u.a./‌Großbritannien). Zudem ist der Hauptfokus des Kinderschutzes heute vor allem auf diejenigen Kinder gerichtet, für die ein Risiko der Vernachlässigung, der Misshandlung, des sexuellen Missbrauchs, der Ausbeutung und anderer Fälle der Missachtung besteht. Aufgrund der häufigen Notwendigkeit zwingender Interventionen in das familiäre Umfeld solcher Kinder, sind rechtlich komplexe Handlungsrahmen entwickelt worden. Ein wichtiges Ziel dieser Vorschriften ist, die die staatliche Intervention rechtfertigende Schwelle konkret zu bestimmen. Obwohl die genaue Formulierung der Eingriffsschwelle je nach Land variiert, weisen die Tatbestände ähnliche Kriterien auf. Tendenziell werden die Umstände, die eine Intervention der staatlichen Gewalt rechtfertigen, in den jeweiligen Rechtsordnungen derart objektiviert, dass nicht notwendigerweise bewiesen werden muss, dass die Gefährdung des Kindes auf ein vorwerfbares Verhalten der Eltern zurückzuführen ist (analog der Reform des § 1666 Abs. 1 BGB im Jahre 2008). Der einen staatlichen Eingriff legitimierende Tatbestand wird in der Regel unter dem Vorbehalt definiert, dass der Eingriff nur dann erfolgen darf, wenn es für das Wohlergehen des Kindes erforderlich ist. Dieser necessity test (der im Rahmen von Art. 8(2) EMRK entwickelt und von Art. 9(1) UN-Kinderrechtskonvention sowie von Art. 24(1) GRCh übernommen wurde) findet nicht nur Anwendung auf das „Ob“ eines staatlichen Eingriffs, sondern auch auf das „Wie“ – also auch auf die Bestimmung der Art der jeweiligen Maßnahme, die ergriffen werden soll.

Das in Europa vorherrschende System des Kinderschutzes ist im Hinblick auf die Zuständigkeitsregelung dual, d.h. nach national spezifischen Kriterien auf Verwaltungsbehörden und Gerichte verteilt. Die Gerichte, denen in den meisten Ländern der Status einer Sondergerichtsbarkeit zukommt, sind stets für die Überprüfung der Verwaltungsakte und die Ergreifung einschneidender Maßnahmen zuständig, wie etwa der Entziehung der elterlichen Verantwortung. Die Verwaltungsbehörden, die in der Regel in Zusammenarbeit mit Sozialberatern tätig werden, sind für die Anordnung von Informations-, Unterstützungs- sowie Beaufsichtigungsmaßnahmen und die Durchführung sämtlicher Maßnahmen zuständig. In vielen Fällen wird die Implementierung solcher Maßnahmen Pflegepersonen, Pflegefamilien oder anderen privaten Einrichtungen übertragen. Als Ausnahme dieses Dualsystems ist der Fall Dänemark zu nennen, wo die Maßnahmen durch städtische, gemischte Ausschüsse angeordnet werden, denen Vertreter der lokalen Verwaltung und der Gerichtsbarkeit angehören. Auch die Überprüfung der Maßnahmen findet im dänischen Recht wiederum durch unabhängige Ausschüsse statt; den Gerichten obliegt hier allenfalls die Entziehung der elterlichen Verantwortung.

Für die Bestimmung der im einzelnen zu ergreifenden Schutzmaßnahmen gelten in Europa uniforme Handlungsprinzipien, was hauptsächlich auf die harmonisierende Funktion der Rechtsprechung des EGMR (s.unten 3.) zurückzuführen ist. Die Schutzmaßnahmen müssen dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit und der Erforderlichkeit (bzw. dem Prinzip des geringsten Eingriffes) entsprechen. Aus diesem Grund haben unterstützende Maßnahmen Vorrang gegenüber Maßnahmen der Zwangsintervention. Sind im Einzelfall Zwangsmaßnahmen anzuordnen, müssen die Behörden solche vorziehen, die im eigenen Heim des Kindes durchgeführt werden können. Ist letztlich erforderlich, das Kind von seinem familiären Umfeld zu trennen, muss die Reversibilität der Trennung abgewogen werden. In letzterem Fall darf die einzelne Maßnahme einer möglichen zukünftigen Rückführung des Kindes in seine Familie nicht entgegenstehen. Ist eine Pflegeunterbringung erforderlich, geht die Pflegschaft in einem familiären Umfeld einer Pflegschaft in einer Einrichtung vor. Bei Anordnung eines Zwangsmittels sind die berechtigten Interessen der Eltern zu beachten. Bei der Festlegung der Maßnahmen ist das Kind entsprechend seines Alters und seiner Reife anzuhören. Trotz dieser Homogenität der insbesondere verfahrensrechtlichen Handlungsprinzipien in Europa bestehen Unterschiede in Bezug auf die Art der Maßnahmen, die ergriffen werden können, und deren rechtliche Ausgestaltung: Die Art der Maßnahmen hängt von den Prioritäten der Sozialpolitik und den finanziellen Mittel ab, die jedem einzelnen Staat zur Verfügung stehen; die einzelne gesetzliche Ausgestaltung richtet sich nach den jeweiligen nationalen Rechtstraditionen.

Die Übernahme von Schutzfunktionen durch andere Personen als die Eltern – sei es durch Angehörige im weiteren Familienkreis, Pflegepersonen, öffentliche oder private Einrichtungen – ist rechtlich unterschiedlich ausgestaltet. Einige Rechtsordnungen greifen auf die gleichen Rechtsinstitutionen zurück, die gewöhnlich Anwendung finden, um die Ausübung der elterlichen Verantwortung zu ersetzen, wenn diese nicht oder nur zum Teil erfolgt. Hierunter fallen etwa die Vormundschaft für Kinder (Vormundschaft (rechtliche Fürsorge) für Minderjährige), die Pflegschaft oder andere entsprechende Institutionen (so z.B. in Deutschland, Spanien und Italien). In den Fällen, in denen die Vormundschaft oder die Pflegschaft einer öffentlichen Einrichtung übertragen wird, unterliegt allerdings ihre Begründung und Ausübung Sonderregelungen aufgrund der Ausübung durch die öffentliche Gewalt. Andere Rechtsordnungen greifen auf die Technik der freiwilligen oder aufgezwungenen Delegation der elterlichen Verantwortung an Dritte zurück, wenn auch in schwerwiegenden Fällen die Entziehung dieser Verantwortung und die Begründung einer Vormundschaft möglich ist (Frankreich). Der Kinderschutz kann auch durch Übertragung der elterlichen Verantwortung auf öffentliche Einrichtungen im Wege der richterlichen Anordnung wahrgenommen werden (England). Im englischen Recht führt zwar die richterliche Anordnung eines care order zugunsten einer Kommunalbehörde zu einer Übertragung der parental responsibility auf diese. Diese Zuordnung führt jedoch weder zu einem Ruhen noch zur Entziehung der Verantwortung der Eltern. Die Eltern dürfen ihre Verantwortung aber in diesem Falle nur im Einklang mit den Entscheidungen ausüben, zu denen die Behörde legitimiert wurde. Hinsichtlich der Vielfalt dieser rechtlichen Ausgestaltungen, die in Europa angewendet werden, ist die Einordnung der Ausübung der Schutzfunktionen und der Kindessorge unter den einheitlichen Begriff der elterlichen Verantwortung im europäischen Recht eine problemlösende und fortschrittliche Entwicklung. Allerdings werden die Probleme der Koordination zwischen der miteinander konkurrierenden Ausübung der Verantwortung durch die Eltern einerseits und durch Dritte andererseits nicht gelöst.

3. Internationaler Kinderschutz und Konvergenzlinien in den Rechtsordnungen

Um einen möglichst effektiven grenzüberschreitenden Kinderschutz zu gewährleisten, wurden unterschiedliche Instrumente des internationalen Privatrechts und Prozessrechts entwickelt (Kindschaftsrecht, internationales). In kollisionsrechtlicher Hinsicht sind hier hauptsächlich das durch die Haager Konferenz für IPR entwickelte Haager Kinderschutzübereinkommen von 1996 (KSÜ) und die Brüssel IIa-VO zu nennen. Beide legen die behördliche und gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung sowie die Vollstreckung von Entscheidungen über die elterliche Verantwortung im weitesten Sinne fest. Zu diesen Entscheidungen zählen alle Schutzmaßnahmen außer denen, die zur Vorbereitung einer Adoption dienen (Art. 4(b) KSÜ; Art. 1(3) (b) Brüssel IIa-VO). Das KSÜ revidiert das Übereinkommen über die Zuständigkeit der Behörden und das anzuwendende Recht auf dem Gebiet des Schutzes von Minderjährigen (1961), das nur von wenigen Staaten ratifiziert wurde. Daneben regelt das Übereinkommen das jeweils anzuwendende Recht und geht von dem Prinzip aus, dass grundsätzlich die zuständigen Behörden ihr jeweiliges nationales Recht für die Ergreifung von Maßnahmen anwenden (Art. 15 (1)). Die Brüssel IIa-VO ersetzt ihrerseits die Brüssel II-VO (VO 1347/‌2000), die zwar den gleichen Zweck verfolgte, in ihrem Anwendungsbereich indes enger ausgestaltet war, da nur die Fragen der elterlichen Verantwortung im Rahmen von Eheverfahren Gegenstand der Regelungen waren. Die Erweiterung der Brüssel IIa-VO ist für den Kinderschutz insbesondere insoweit relevant, als dieser Bereich nicht Gegenstand der Brüssel II-VO war. Nach dem Urteil des EuGH vom 27.11.2007 (EuGH Rs. C-435/‌06 – C, Slg. 2007, I-10141) ist Art. 1(1) Brüssel IIa-VO dahingehend auszulegen, dass eine Entscheidung, die die sofortige Inobhutnahme und die Unterbringung eines Kindes in einer Pflegefamilie anordnet, unter den Begriff der Zivilsachen im Sinne des Art. 1 fällt, selbst wenn die Entscheidung im Rahmen des dem öffentlichen Recht unterliegenden Kinderschutzes ergangen ist. Zahlreiche Vorschriften der Brüssel IIa-VO sind dem KSÜ entlehnt, das zeitgleich zum Brüssel II-Übereinkommen von 1998 (das seinerseits später durch die Brüssel II-VO ersetzt wurde) entwickelt wurde. Beide Instrumente enthalten Regeln zur Vereinfachung ihrer gegenseitigen Anwendung (Art. 52 KSÜ und Art. 61 Brüssel IIa-VO). Grundsätzlich ist der Richter desjenigen Staates für die Anordnung von Schutzmaßnahmen zuständig, in dem das Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat (Art. 8(1) Brüssel IIa-VO). Liegt der Aufenthalt des Kindes innerhalb der EU, findet die Brüssel IIa-VO Anwendung; im gegenteiligen Falle ist das KSÜ anzuwenden.

Hingegen wurden keine Versuche unternommen, die Regelung des Kinderschutzes in materiellrechtlicher Hinsicht zu vereinheitlichen. Die CEFL hat einen wichtigen Anstoß zur Untersuchung des vergleichenden Rechts im Bereich der Vorarbeiten zur Entwicklung von Principles of European Family Law im Hinblick auf die elterliche Verantwortung gegeben. Ausgehend davon, dass der Kinderschutz dem Rechtsinstitut der elterlichen Verantwortung zuzuordnen ist, sind diese Prinzipien maßgebend für: (i) die Regelungen der Ausübung von Kinderschutzaufgaben durch Verwandte des Kindes, Pflegepersonen und private oder öffentliche Einrichtungen; (ii) den Inhalt der Rechte und Pflichten, die diesen Personen übertragen werden; (iii) den Entzug und die Wiederherstellung der elterlichen Verantwortung; (iv) grundlegende prozessuale Fragen für die Anordnung von Schutzmaßnahmen.

In Ermangelung einer Einheitsgesetzgebung ist insbesondere die Harmonisierung und die Festlegung gemeinsamer Standards in den nationalen Rechtsordnungen durch die Rechtsprechung des EGMR von Bedeutung. In Anbetracht der sensiblen Eigenart der Materie und der erheblichen Beweisschwierigkeiten in diesen Verfahren räumt der Gerichtshof grundsätzlich den nationalen Behörden zur Ermittlung der jeweiligen Umstände des Einzelfalles und zur Festlegung eines angemessenen Handlungsvorgehens einen weiten Handlungsspielraum ein. Ebenso ist seitens des Gerichtshofs anerkannt, dass die Definition der Eingriffsschwelle der zuständigen Behörden für den Schutz von Minderjährigen unbestimmte Rechtsbegriffe enthält. Es kann nicht verlangt werden, dass das Gesetz alle vorstellbaren Eventualitäten, die das Ergreifen von Maßnahmen rechtfertigen könnte, explizit erfasst (EGMR Nr. 10465/‌83 – Olsson/‌Schweden (Nr. 1)). Der Gerichtshof hat zudem den Ausnahmecharakter der Maßnahmen einer Trennung des Minderjährigen von seinem familiären Umfeld betont. Derartige Maßnahmen müssen durch ein überwiegendes Interesse des Minderjährigen gerechtfertigt sein. Wenn kein solcher Ausnahmefall vorliegt, sind die Pflegemaßnahmen temporär und im Einklang mit dem Ziel der Wiederzusammenführung der Familie festzulegen und durchzuführen (EGMR Nr. 10465/‌83 – Olsson/‌Schweden (Nr. 1)). Dies verlangt, dass die Maßnahmen verhältnismäßig zu der konkreten Situation sind, die eine Intervention erforderlich macht. Die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips ist insbesondere in den Fällen evident, in denen die Kinder nicht Opfer von Missbrauch oder Misshandlung der Eltern sind, sondern aufgrund geistiger Defizite der Eltern (EGMR Nr. 46544/‌99 – Kutzner/‌Deutschland) oder durch materielle Mängel, wie etwa im Falle des Fehlens einer adäquaten Unterkunft, vernachlässigt werden (EGMR Nr. 23848/‌04 – Wallová und Walla/‌Tschechische Republik). Da die Einschränkungen des Umgangsrechts zu einer endgültigen Entfremdung des Kindes von seiner Familie führen können, wenn diese auf Dauer anhält und das Kind sich bereits in seine Pflegefamilie integriert hat, sind solche Einschränkungen eingehender und strenger zu prüfen als die Beschränkung der Personensorge (EGMR Nr. 61/‌1990/‌252/‌323 – Andersson/‌ Schweden; EGMR Nr. 31127/‌96 – E.P./‌Italien; EGMR Nr. 74969/‌01 – Görgülü/‌Deutschland). Ebenso müssen die zuständigen Behörden gewährleisten, dass sowohl die Auswirkungen eines Herausnehmens als auch mögliche Alternativen eingehend untersucht werden, bevor eine Trennung von der Familie erwogen wird (EGMR Nr. 25702/‌94 – K. und T./‌Finnland; EGMR Nr. 11057/‌02 – Haase/‌Deutschland).

Die Rechtsprechung des EGMR fordert zudem weitgehende prozessuale Garantien. So hat sich der Gerichtshof dafür ausgesprochen, dass den durch die jeweiligen Maßnahmen betroffenen Eltern eine ausreichende Einflussnahme auf das Verfahren gewährt werden muss, die ihnen eine angemessene Verteidigung ihrer Interessen erlaubt (EGMR Nr. 9749/‌82 – W./‌Großbritannien). Dies beinhaltet das Recht auf Zugang zu relevanten Dokumenten (z.B. Sozial- oder Sachverständigengutachten) (EGMR Nr. 16424/‌90 – McMichael/‌Großbritannien) und auf Rechtsbeistand während des Verfahrens (EGMR Nr. 56547/‌00 – P.C. und S./‌Großbritannien). In den Verfahren des Kinderschutzes hat das Kind Recht auf alle sachdienlichen Auskünfte und auf Anhörung, wenn es hierfür nach innerstaatlichem Recht als hinreichend verständig angesehen wird (Art. 3 EuKinderrechteÜ (1996)).

Literatur

Ludwig Salgo, Der Anwalt des Kindes, 1993; Paul Lagarde, Explanatory Report on the 1996 Hague Child Protection Convention, in: Hague Conference on Private International Law, Proceedings of the Eighteenth Session (1996), Bd. II, Protection of children, 1996, 534 ff.; Jacqueline Pousson-Petit, L’enfant et les familles nourricières en droit comparé, 1997; Ursula Kilkelly, The Child and the European Convention on Human Rights, 1999; Katja Schweppe, Child Protection in Europe: Different Systems – Common Challenges, German Law Journal 3 (2002) No. 10; Katharina Boele-Woelki, Bente Braat, Ian Curry-Sumner (Hg.), European Family Law in Action, Bd. III: Parental Responsibilities, 2005; Nancy Freymond, Gary Cameron (Hg.), Towards Positive Systems of Child and Family Welfare: International Comparisons of Child Protection, Family Service, and Community Caring Systems, 2006; Service des études juridiques France, Les structures de protection de l'enfance, Les documents de travail du Sénat, Études de législation comparée, no. LC 170, 2007; Géraldine van Bueren, Child Rights in Europe, 2008.