Versicherungsbinnenmarkt
von Jürgen Basedow
1. Anforderungen des EG-Vertrages und Entwicklung
Gemäß Art. 14 EG/26 AEUV war die Gemeinschaft verpflichtet, den europäischen Binnenmarkt bis Ende 1992 schrittweise durch geeignete Maßnahmen zu verwirklichen. Danach umfasst der Binnenmarkt „einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen dieses Vertrags gewährleistet ist“. Zwar ist diese Bestimmung erst mit der Einheitlichen Europäischen Akte 1986 eingeführt worden. Doch ist der Auftrag, die Grundfreiheiten zu verwirklichen und dadurch im Grundsatz für alle Wirtschaftszweige einen Gemeinsamen Markt zu schaffen, von Anfang an ein Kernbestandteil der Römischen Verträge gewesen. Gerade in der Versicherungswirtschaft erwies sich dieser Auftrag aber wegen zahlreicher gegenläufiger Interessen als besonders schwierig. Wie auch in anderen Branchen befürchteten die Anbieter eine Gefährdung ihrer angestammten Märkte durch ausländische Konkurrenz. Im Gegensatz zu anderen Märkten spielten aber im Versicherungswesen auch Verbraucherschutzinteressen eine besondere, beharrende Rolle. Hinzu kamen Eigeninteressen der Mitgliedstaaten, für die die Kapitalsammelbecken ihrer eigenen Versicherungsunternehmen stets ein Reservoir für die Kreditfinanzierung des Staates gewesen waren, das durch eine Öffnung des Versicherungsmarktes in Gefahr zu geraten schien. Diese seltene Konkordanz integrationsfeindlicher Interessen erklärt den sehr schleppenden Fortgang der Vergemeinschaftung der Versicherungsmärkte, die bis heute nicht vollendet worden ist.
Zwar konnten sich die Mitgliedstaaten in den siebziger Jahren auf zwei Richtlinien (RL 73/239 und RL 79/267) einigen, mit denen die Niederlassungsfreiheit zuerst für die Nichtlebensversicherung und später für die Lebensversicherung verwirklicht wurde. Diese Richtlinien gestatteten es den Versicherern anderer EG-Mitgliedstaaten, über inländische Niederlassungen das Versicherungsgeschäft im Inland zu betreiben. Das Versicherungsgeschäft selbst blieb damit jedoch auf das Inland beschränkt, und die Versicherer mussten auch die zur Bedeckung der inländischen Risiken vorgehaltenen technischen Reserven in ihren inländischen Niederlassungen vorhalten und sich hier der inländischen Versicherungsaufsicht unterwerfen.
Die Vorschläge der Kommission zur Liberalisierung des grenzüberschreitenden Versicherungsgeschäfts, also zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit stießen jedoch auf eisernen Widerstand, den erst der Europäische Gerichtshof in einem Vertragsverletzungsverfahren mit einem Grundsatzurteil brach (EuGH Rs. 205/84 – Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 3755). In dieser Sache beteiligten sich die Niederlande und Großbritannien mit ihrem traditionellen, von den Vorstellungen der Seeversicherung gespeisten liberalen Versicherungsrecht auf Seiten der Kommission als Streithelfer. Die meisten kontinentalen Mitgliedstaaten mit ihrer fürsorglichen, „alpinen“ Versicherungstradition unterstützten demgegenüber die Bundesrepublik Deutschland. Die Kommission hielt zwei Regelungen des deutschen Rechts für europarechtswidrig: Zum einen die Abhängigkeit der inländischen Geschäftstätigkeit von einer besonderen Zulassung ausländischer Versicherungsunternehmen und zum anderen das Erfordernis einer inländischen Niederlassung. Der Gerichtshof billigte Ersteres und verwarf Letzteres. Es fehle in den Bereichen Eigenkapital und Solvabilität, Art und Bewertung der technischen Reserven sowie Versicherungsbedingungen noch an einer Harmonisierung, so dass der Aufnahmemitgliedstaat durch ein Zulassungserfordernis die Einhaltung seiner im Allgemeininteresse erlassenen zwingenden Bestimmungen wahren dürfe. Dagegen stelle das Niederlassungserfordernis praktisch die Negation der Dienstleistungsfreiheit dar. Es sei mit dem EG-Vertrag nur vereinbar, wenn die von dem Mitgliedstaat verfolgten Allgemeinwohlziele nicht im Rahmen einer Zulassungsregelung erreicht werden könnten; dies sei nicht dargetan worden. (Rn. 52-55 des Urteils).
Das Urteil des Gerichtshofs verdeutlicht einerseits die Möglichkeit einer richterlichen Durchsetzung der Dienstleistungsfreiheit, andererseits weist es aber auch auf die legitimen Vorbehalte der Mitgliedstaaten gegen die Integration der Versicherungsmärkte hin. Diese Vorbehalte sind letztlich nur im Wege der Rechtsangleichung, also durch gesetzgeberische Maßnahmen, zu überwinden. Einen wesentlichen Fortschritt in diese Richtung brachten die beiden Versicherungsrichtlinien der zweiten Generation (RL 88/357 und RL 90/619), mit denen wiederum getrennt für Nichtlebensversicherung und Lebensversicherung die Dienstleistungsfreiheit verwirklicht wurde. Wesentliche Voraussetzung dafür war ein umfangreiches Bündel von Rechtsangleichungsmaßnahmen, die sich auf die Solvabilität der Unternehmen, die Überwachung durch die Versicherungsaufsicht sowie auf die Verbesserung der Information von Aufnahmestaaten und Versicherungsnehmern bezogen.
In den Richtlinien der dritten Generation (RL 92/49 und RL 92/96) wurde – wiederum getrennt für Nichtlebensversicherung und Lebensversicherung – das Prinzip der Heimatstaatskontrolle eingeführt, nach dem die Aufsicht über Versicherungsunternehmen im Prinzip nur noch bei der Aufsichtsbehörde ihres Herkunftslandes liegt. Dies implizierte weitere wesentliche Rechtsangleichungsmaßnahmen. Für das Versicherungsvertragsrecht (Versicherungsvertrag; Versicherungsvertragsrecht, internationales) ist dabei besonders bedeutsam der Verzicht auf eine systematische Vorabkontrolle von Versicherungsbedingungen, siehe Art. 39 RL 92/49 und Art. 29 RL 92/96. Damit war im Wesentlichen der auch noch heute bestehende Zustand des Versicherungsbinnenmarkts erreicht; die drei Richtlinien zur Lebensversicherung sind inzwischen in der RL 2002/83 konsolidiert worden. Die verschiedenen Maßnahmen haben aber nur geringe Veränderungen im Versicherungsvertragsrecht bewirkt.
2. Auswirkungen auf das Versicherungsvertragsrecht
Die Kommission erkannte schon früh, dass das Versicherungsvertragsrecht, das in vielen Mitgliedstaaten einseitig oder beidseitig zwingend ausgestaltet ist, zu den Hindernissen für die Verwirklichung des Binnenmarkts zählt. In der Tat wiesen die nationalen Versicherungsvertragsrechte damals erhebliche Unterschiede auf, an denen sich auch durch die zahlreichen Gesetzesnovellen auf einzelstaatlicher Ebene nichts geändert hat. Diese Unterschiede stehen vor dem Hintergrund des zwingenden Charakters der nationalen Gesetze der Verwendung identischer Versicherungsbedingungen in mehreren Mitgliedstaaten entgegen. Sie vereiteln insofern, dass das Gesetz der großen Zahl, das der Versicherungstätigkeit als solcher zugrunde liegt, auch im europaweiten Kontext seine effizienzsteigernde Wirkung entfalten kann.
Die Kommission wollte das Problem in den siebziger Jahren zunächst in einem zweigleisigen Verfahren lösen. Für Großrisiken und Transportrisiken sah sie eine kollisionsrechtliche Regelung unter weitestgehendem Verzicht auf materielle Rechtsangleichung vor: Sie wollte in erster Linie die Rechtswahlfreiheit verbürgen und subsidiär das Recht des Versicherungsunternehmens berufen (Rechtswahl; Vertragliche Schuldverhältnisse (IPR)). Für die kleineren und mittleren Risiken, insbesondere also auch die Verbraucherversicherungen, sollte die Rechtswahl dagegen ausgeschlossen werden. Nach den anfänglichen Vorstellungen der Kommission sollte hier unabdingbar das Recht des Versicherungsunternehmens berufen werden, dies jedoch auf der Grundlage einer Angleichung des materiellen Versicherungsvertragsrechts. Dadurch sollte der Versicherungsnehmer in seinem Vertrauen darein bestärkt werden, dass er durch den Wechsel in eine ihm sonst nicht bekannte Rechtsordnung keine wesentliche Einbuße an subjektiven Rechten erleiden würde (Schwartz-Dokument 112).
Innerhalb der Kommission setzte sich jedoch bis zum Ende der siebziger Jahre die Auffassung durch, dass es im Bereich der Jedermann-Versicherungen für eine freie Rechtswahl noch zu früh sei und es deshalb kollisionsrechtlich beim Recht der Risikobelegenheit als Vertragsstatut bleiben solle. Gleichwohl veröffentlichte die Kommission 1979 den Vorschlag für eine Richtlinie zur Angleichung des Versicherungsvertragsrechts, der im Jahr darauf abgeändert wurde. Die materiellrechtliche Rechtsangleichung solle dazu beitragen, eine Ausweitung der freien Wahl zu ermöglichen und auf diese Weise die Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs zu erleichtern.
Der Initiative der Kommission war kein Erfolg beschieden. Ernst Steindorff wies in einer sehr grundlegenden Kritik auf das Auseinanderfallen von Zuständigkeit und anwendbarem Recht hin, das sich aus den Vorstellungen der Kommission ergebe. Da das europäische Gerichtsstands- und Vollstreckungsübereinkommen von 1968 die Zuständigkeit für Streitigkeiten in Versicherungssachen fast ausnahmslos dem Land des Versicherungsnehmers zuwies, müssten die betreffenden Gerichte auch im Stande sein, die Streitigkeiten aufgrund eigenen Rechts zu entscheiden. Die Konzeption der Kommission nötige die Gerichte demgegenüber viel zu häufig, Streitigkeiten über die Schadensregulierung nach ausländischem Versicherungsvertragsrecht zu entscheiden. Als problematisch erwies sich auch der Zusammenhang zwischen Versicherungsvertragsrecht und dem nicht harmonisierten allgemeinen Vertragsrecht. Unterschiede im allgemeinen Vertragsrecht stünden einer einheitlichen Anwendung eines harmonisierten Versicherungsvertragsrechts entgegen.
Die Frist für die Vollendung des Binnenmarkts im Jahre 1992 erzeugte schließlich einen erheblichen Zeitdruck, unter dem die Kommission die Prioritäten bei der Harmonisierung der aufsichtsrechtlichen Fragen setzte. Zwar hatte der Gerichtshof ausdrücklich festgestellt, dass der Aufnahmemitgliedstaat auch im Bereich der Versicherungsbedingungen berechtigt sei, die Einhaltung seiner eigenen Vorschriften zu verlangen (EuGH Rs. 205/84 – Kommission/ Deutschland, Slg. 1986, 3755, Rn. 40), und damit im Jahre 1986 noch einmal unterstrichen, wie wünschenswert eine Angleichung des Versicherungsvertragsrechts sei. In Anbetracht der Angleichungsprobleme und des Zeitdrucks verzichtete die Kommission jedoch auf ihren Vorschlag zur materiellen Harmonisierung, der 1993 formell zurückgezogen wurde. Die Richtlinien der zweiten Generation weisen stattdessen nur ganz wenige materiellrechtliche Regelungen zum Versicherungsvertragsrecht auf, so insbesondere Informationspflichten und ein Widerrufsrecht in der Lebensversicherung; im Übrigen führen sie ein umfassendes kollisionsrechtliches Regime ein, respektieren also die Eigenständigkeit des nationalen Versicherungsvertragsrechts der Mitgliedstaaten.
3. Die kollisionsrechtliche „Lösung“
Die Richtlinien von 1988 und 1992 haben ein äußerst kompliziertes System von Kollisionsnormen geschaffen. Sie sind nur anwendbar auf Risiken, die in der Europäischen Union belegen sind; die Belegenheit ist im Einzelnen recht detailliert definiert, folgt aber im Allgemeinen dem gewöhnlichen Aufenthalt des Versicherungsnehmers. Das Richtlinienrecht gilt auch nur für das Versicherungsgeschäft von Versicherern, die in der Union niedergelassen sind, nicht für drittstaatliche Versicherer. Dementsprechend sind Versicherungsverträge über außerhalb der Union belegene Risiken nach dem Römischen Übereinkommen über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht von 1980 zu beurteilen, vgl. dessen Art. 1(3). Versicherungsverträge drittstaatlicher Versicherer über Risiken, die in der Gemeinschaft belegen sind, unterliegen weder dem Römischen Übereinkommen noch den Richtlinien, sondern den Kollisionsregeln des nationalen IPR.
Die Rom I-VO (VO 593/2008) hat die drei genannten Gruppen von Verträgen zwar unter dem Dach eines einheitlichen Rechtsinstruments vereinigt, letztlich aber zu einer noch weiter reichenden Zersplitterung geführt (Vertragliche Schuldverhältnisse (IPR)). Bestimmte Arbeitsunfallversicherungen sind gemäß Art. 1(k) ganz vom Anwendungsbereich ausgenommen, so dass nationales Kollisionsrecht gilt. Für Groß- und Transportrisiken gilt unabhängig von der Belegenheit des Risikos Art. 7(2), für Klein- und Mittelrisiken Art. 7(3), wenn das Risiko in der Union belegen ist. Ist es außerhalb der Union belegen, finden die allgemeinen Vorschriften der Rom I-VO Anwendung. Damit ergibt sich sogar eine Vierteilung der kollisionsrechtlichen Regelungen, die freilich gemäß Art. 27 Rom I-VO innerhalb von fünf Jahren überprüft werden soll.
In der Sache sind die Kollisionsnormen für Versicherungsverträge nach der Rom I-VO gegenüber der bisherigen Rechtslage nur wenig verändert. Für Groß- und Transportrisiken ist die Rechtswahl im Einklang mit Art. 3 Rom I-VO zugelassen; mangels einer Rechtswahl gilt das Recht des Versicherers. Versicherungsverträge über kleine und mittlere, in der Union belegene Risiken unterliegen im Grundsatz dem Recht der Risikobelegenheit, die im Allgemeinen an den gewöhnlichen Aufenthalt des Versicherungsnehmers anknüpft. Eine Rechtswahl ist nur in bestimmten Fällen und nur begrenzt zugelassen. Die Beachtlichkeit einer weiterreichenden Rechtswahlfreiheit nach nationalem IPR ist nur noch in wenigen Situationen anerkannt. Für Pflichtversicherungsverträge kann jeder Mitgliedstaat, der eine Versicherungspflicht vorschreibt, die Anwendbarkeit seines Rechts anordnen. Für Versicherungsverträge über kleine und mittlere Risiken, die außerhalb der Union belegen sind, gilt dagegen wiederum die volle Rechtswahlfreiheit gemäß Art. 3.
Das Kollisionsrecht der Versicherungsrichtlinien, das in die Rom I-VO übernommen worden ist, ist nicht nur übermäßig kompliziert und ohne innere Logik. Es kann auch seinen ursprünglichen Zweck, den Binnenmarkt seiner Verwirklichung näher zu bringen, außer im Bereich der Groß- und Transportrisiken nicht erfüllen. Wenn innerhalb des Binnenmarkts grenzüberschreitende Versicherungsverträge über Klein- und Mittelrisiken nur nach dem Recht des Versicherungsnehmers wirksam abgeschlossen werden können, bedeutet dies für Versicherungsunternehmen, die im Land des Versicherungsnehmers gerade keine Niederlassung gründen wollen, einen unverhältnismäßig großen Aufwand. Er wird verursacht durch die Übersetzung der Policen in die Sprache des Versicherungsnehmers sowie durch die Notwendigkeit, sämtliche Versicherungsbedingungen auf ihre Vereinbarkeit mit den zwingenden Vorschriften der Rechtsordnung im Land des Versicherungsnehmers zu überprüfen. Diese Kosten bilden bereits einen Großteil der Kosten, die für die Begründung einer Zweigniederlassung im Land des Versicherungsnehmers erforderlich wären. Die Dienstleistungsfreiheit soll nach dem Versicherungsurteil des Gerichtshofs gerade „zeitlich begrenzte Tätigkeiten“ ermöglichen, die tendenziell geringere Einkünfte generieren als die Tätigkeit einer Niederlassung; demgemäß ist die Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen nur profitabel, wenn auch die dadurch verursachten Kosten deutlich hinter den Kosten einer Niederlassung zurückbleiben. Dies ist im Bereich der Klein- und Mittelrisiken nach wie vor nicht der Fall, ebenso wenig auch bei den Pflichtversicherungen. Der Versicherungsbinnenmarkt ist daher in diesen Bereichen durch das Kollisionsrecht der Richtlinien und der Rom I-VO noch nicht verwirklicht worden.
4. Der Gemeinsame Referenzrahmen und das Versicherungsvertragsrecht
In Erkenntnis dieser Zusammenhänge hat sich im Jahre 1999 in Innsbruck eine Projektgruppe Restatement of European Insurance Contract Law konstituiert. Sie hat sich das Ziel gesetzt, durch eine Harmonisierung des materiellen Versicherungsvertragsrechts zur Verwirklichung des europäischen Versicherungsbinnenmarkts beizutragen. Die Gruppe ist im Jahre 2005 von der Europäischen Kommission in das Netzwerk Common Principles of European Contract Law (CoPECL) aufgenommen worden. Ende 2007 hat sie die Principles of European Insurance Contract Law (PEICL) vorgelegt, die neben einem umfangreichen Regelteil zum allgemeinen Versicherungsvertragsrecht auch Vorschriften enthalten, die die Schadenversicherung im Allgemeinen und die Summenversicherung im Allgemeinen betreffen.
Nach den Vorstellungen der Europäischen Kommission sollen die PEICL zusammen mit anderen Regelungen zum allgemeinen Vertragsrecht und möglicherweise noch weiteren Regelungsgegenständen Teil eines Gemeinsamen Referenzrahmens zum Europäischen Vertragsrecht werden, eines unverbindlichen Regelkatalogs, der im Wesentlichen internen Zwecken der europäischen Institutionen dienen soll (Gemeinsamer Referenzrahmen).
Ein derartiges unverbindliches Regelwerk ist für das Versicherungsvertragsrecht ungeeignet und belanglos. In einem Rechtsgebiet, das innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten durch eine Fülle zwingender Rechtsnormen gekennzeichnet ist, geht es bei der konkreten Rechtsanwendung vor allem darum, die Wertungskonsistenz innerhalb des nationalen Rechtssystems zu bewahren oder herzustellen; eine Auslegung im Lichte unverbindlicher europäischer Normen muss hinter dem primären Zweck der Auslegung zurücktreten. Da die Gemeinschaft bislang auch kaum Regeln zum materiellen Versicherungsvertragsrecht erlassen hat, fehlt auch insofern das praktische Anwendungsfeld für einen Rückgriff auf die PEICL. Einen Beitrag zur Verwirklichung des Binnenmarkts können sie als unverbindliche Regeln naturgemäß auch nicht leisten.
Die PEICL sind daher als optionales Instrument konzipiert. Es soll den Parteien des Versicherungsvertrages ermöglicht werden, die PEICL als anwendbares Recht anstelle des sonst maßgeblichen nationalen Versicherungsvertragsrechts zu wählen. Vorbilder für diese Konzeption finden sich im geistigen Eigentum, insbesondere in der VO 40/94 (konsolidiert durch VO 207/ 2009) über die Gemeinschaftsmarke, und im Gesellschaftsrecht, etwa in der VO 2157/2001 über das Statut der Europäischen Aktiengesellschaft (SE). Die Vereinbarung der PEICL hätte zur Folge, dass das sonst anwendbare nationale Recht einschließlich seiner zwingenden Bestimmungen abgewählt und der Vertrag ausschließlich europäischen Normen unterstellt wird. Lücken der PEICL sind gemäß Art. 1:105 nicht durch nationales Recht der Mitgliedstaaten, sondern durch die Principles of European Contract Law zu füllen.
Mögliche Anwendungsfelder der PEICL sind Standardversicherungen, die über das Internet vermarktet werden und bei denen eine individuelle Risikoprüfung durch den Versicherer vor Ort unterbleibt, darüber hinaus aber auch Versicherungsverträge in innergemeinschaftlichen Grenzgebieten und die Policen solcher Versicherungsnehmer, die „euromobil“ im Laufe ihres Lebens in verschiedenen Mitgliedstaaten der Union wohnen, so dass ihr Versicherungsschutz nach den geltenden Kollisionsnormen mit jedem Umzug einem anderen nationalen Versicherungsvertragsrecht unterstellt wäre. Die PEICL bieten demgegenüber eine gemeinsame und kontinuierliche Rechtsgrundlage, falls sie in allen Mitgliedstaaten anstelle des sonst anwendbaren nationalen Rechts anerkannt werden. Auch wenn die PEICL für Risiken aller Art vereinbart werden können, sind sie doch zwingend nur für kleine und mittlere Risiken; diesbezüglich können die Parteien sie nur insgesamt ausschließen, nicht aber einzelne Bestimmungen.
Literatur
„Schwartz-Dokument“: Errichtung des Gemeinsamen Marktes für Schadensversicherungen, Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft 1972, 101 ff; Ernst Steindorff, Rechtsangleichung in der EG und Versicherungsvertrag, Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht 144 (1980) 447 ff; Wulf-Henning Roth, Internationales Versicherungsvertragsrecht, 1985; Fritz Reichert-Facilides, Hans Ulrich Jessurun d’Oliveira, International Insurance Contract Law in the EC, 1993; Fritz Reichert-Facilides, Europäisches Versicherungsvertragsrecht? in: Festschrift für Ulrich Drobnig, 1998, 119 ff; Jürgen Basedow, Die Gesetzgebung zum Versicherungsvertrag zwischen europäischer Integration und Verbraucherpolitik, in: Fritz Reichert-Facilides, Anton K. Schnyder (Hg.), Versicherungsrecht in Europa: Kernperspektiven am Ende des 20. Jahrhunderts, 2000, 13 ff; Jürgen Basedow, Till Fock (Hg.), Europäisches Versicherungsvertragsrecht, Bde. I-III 2002/2003; Francesco Seatzu, Insurance in Private International Law, 2003; Helmut Heiss, Europäischer Versicherungsvertrag, Versicherungsrecht 2005, 1 ff.; Jürgen Basedow, Der Gemeinsame Referenzrahmen und das Versicherungsvertragsrecht, Zeitschrift für Europäisches Privatrecht 15 (2007) 280 ff.; Jürgen Basedow, John Birds, Malcolm Clarke, Herman Cousy, Helmut Heiss (Hg.), Principles of European Insurance Contract Law, 2009.
