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Umwelthaftung

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von Gerhard Wagner

1. Begriff der Umwelthaftung

Das Umwelthaftungsrecht stellt kein geschlossenes Rechtsgebiet dar, sondern einen deskriptiven Begriff zur Kennzeichnung der Gesamtheit derjenigen Rechtsnormen, die die Haftung für durch Umwelteinwirkungen vermittelte Schäden umfassen, also für Schäden, die über eines der Umweltmedien Luft, Wasser und Boden verursacht werden. Das Umwelthaftungsrecht in Europa befindet sich in ständiger Weiterentwicklung und wird bestimmt durch eine Vielzahl von Rechtsakten nationaler, europäischer und internationaler Provenienz.

Innerhalb des Umwelthaftungsrechts lassen sich zwei verschiedene Arten von Schäden unterscheiden, nämlich Beeinträchtigungen von Individualrechtsgütern, die durch den Umweltpfad, also über eines der drei Umweltmedien Luft, Wasser und Boden, verursacht werden, und Beeinträchtigungen der Umwelt selbst, die sog. ökologischen Schäden. Die erstgenannte Gruppe der Individualschäden ist dem Haftungsrecht seit jeher geläufig, wenn sie auch lange Zeit nicht unter dem Begriff der Umwelthaftung erfasst und diskutiert wurde. Bereits in der Antike hatte es das Privatrecht mit Fällen zu tun, in denen eine Person einen Schaden erlitt, weil ein anderer das Wasser verschmutzt, den Boden verunreinigt oder die Luft verpestet hatte. Die ökologischen Schäden als solche begleiten die Menschheit ebenfalls schon immer, beispielhaft belegt durch die Entwaldung ganzer Landstriche wie etwa des Libanon oder der Osterinsel und die Ausrottung der großen Säugetierarten Amerikas durch von Alaska einwandernde Bevölkerungsgruppen. Das traditionelle Haftungsrecht verhielt sich diesen ökologischen Schäden gegenüber indessen mehr oder weniger gleichgültig; allenfalls waren sie insoweit zu restituieren, als sie zugleich eine Eigentumsverletzung darstellten. Reine ökologische Schäden an Umweltgütern, die keinem Rechtssubjekt zugeordnet sind, wie etwa Beeinträchtigungen von wilden, nicht jagdbaren Tieren und Tierarten, von Lebensräumen und Ökosystemen wie Flüssen, Seen oder Meeren ([[Meeresverschmutzung, Entschädigung]]) und von natürlichen Funktionszusammenhängen wie dem Klima waren nicht ersatzfähig. Diese Rechtslage hat sich mit der Umwelthaftungs-RL (RL 2004/‌35) geändert, die für bestimmte Kategorien ökologischer Schäden eine gemeinschaftsrechtliche Umwelthaftung geschaffen hat (s.u. 3.). Die Richtlinie ist die Grundlage für das deutsche Umweltschadensgesetz; in vielen anderen Mitgliedstaaten steht die Umsetzung noch aus.

2. Nationales Recht

Die europäischen Staaten sehen sich im Kern ähnlichen Umweltrisiken ausgesetzt, so dass sich auch für ihr jeweiliges Haftungsrecht ähnliche Herausforderungen ergeben. Die gewählten mitgliedstaatlichen Lösungen reichen von der Anwendung und Weiterentwicklung der traditionellen Haftungssysteme der Verschuldens- und der Gefährdungshaftung sowie des Nachbarrechts bis zur Schaffung spezieller Haftungsnormen für Schädigungen durch Umweltbeeinträchtigungen.

In allen europäischen Rechtsordnungen gilt die allgemeine Deliktshaftung (Deliktsrecht) auch für umweltvermittelte Schädigungen. Dabei sind in einigen Ländern die Prinzipien der Verschuldenshaftung mit Blick auf umweltvermittelte Schädigungen modifiziert und weiterentwickelt worden, etwa durch Heraufsetzen des Sorgfaltsstandards beim Betrieb umweltgefährlicher Anlagen oder durch Umkehr der Beweislast für die Sorgfaltspflichtverletzung bei Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Umweltstandards.

Die mehr oder weniger stark ausgeprägte Verwaltungsrechtsakzessorietät des Umweltdeliktsrechts bietet ein Einfallstor für die europäische Gesetzgebung, die auf diese Weise mittelbar Einfluss auf das jeweilige nationale Umwelthaftungsrecht der Mitgliedstaaten ausübt: Die Statuierung gemeinschaftsrechtlicher Pflichten im Rahmen des Umweltverwaltungsrechts determiniert die mitgliedstaatliche Haftung wegen Pflichtverletzung. Ein besonders eindrucksvolles Beispiel dafür sind die umfangreichen Pflichten, die den Herstellern von Chemikalien durch die sog. REACH-Verordnung auferlegt worden sind.

Darüber hinaus besteht in den meisten europäischen Staaten für Schäden an Individualrechtsgütern eine Gefährdungshaftung, wenn auch nicht immer flächendeckend, für jedwede Art von Umweltbeeinträchtigung. Einige Staaten wie Deutschland, Griechenland, Finnland und Schweden haben spezielle Gesetze über die Umwelthaftung erlassen. So legt das deutsche Umwelthaftungsgesetz aus dem Jahre 1990 den Inhabern bestimmter, abschließend aufgezählter Anlagen eine Schadensersatzpflicht (Schadensersatz) für durch Umwelteinwirkung verursachte Rechtsgutsverletzungen – Tötung, Körper- oder Gesundheitsverletzung oder Sachbeschädigung – auf. In anderen europäischen Staaten, wie etwa Frankreich, Belgien oder Italien, werden traditionelle Gefährdungshaftungstatbestände der jeweiligen Zivilgesetzbücher auf umweltvermittelte Schädigungen angewandt. Im common law of torts von England und Irland steht eine – in England jedoch sehr restriktiv ausgelegte – verschuldensunabhängige Haftung im Rahmen der rule in Rylands v. Fletcher [1868] LR 3 HL 330) zur Verfügung. Daneben existieren in vielen europäischen Staaten sektorspezifische Gefährdungshaftungen, wie etwa hinsichtlich des Betriebs von Kraft- oder Bergwerken oder hinsichtlich der Lagerung von Abfall.

Die dritte Spur der Umwelthaftung für Individualschäden neben der Verschuldens- und der Gefährdungshaftung ist die Verantwortlichkeit kraft Nachbarrechts, die in den meisten Ländern, mit Ausnahme Schottlands und der Niederlande, kein Verschulden voraussetzt.

Der Schutzbereich der nationalen Systeme ist grundsätzlich beschränkt auf Schäden infolge von Tötung, Körper- oder Gesundheitsverletzungen sowie Sachbeschädigungen und sonstigen Eigentumsverletzungen. Im Fall der Verunreinigung des Bodens können neben dem Eigentümer auch solche Personen Ersatz verlangen, die ein qualifiziertes Interesse an dem Grundstück haben, wie etwa der Berechtigte einer Grunddienstbarkeit oder der Pächter. Ökologische Schäden waren bis zur Umsetzung der Umwelthaftungs-RL in nationales Recht in der Mehrheit der Mitgliedstaaten nicht ersatzfähig, sofern die beeinträchtigte Ressource nicht einem Eigentümer zugeordnet war und dieser Naturalrestitution verlangen konnte. Ausnahmen stellen etwa das italienische und portugiesische Recht dar, nach welchen der Staat (Italien) bzw. auch der einzelne Bürger (Portugal) auf Sanierung des ökologischen Schadens klagen kann. Außerdem hält die Rechtsprechung einiger europäischer Staaten wie etwa Belgiens, Frankreichs, Spaniens oder Schwedens den Staat, Privatpersonen sowie Umweltorganisationen für klagebefugt, sofern sie ein qualifiziertes Interesse an der beeinträchtigten Ressource geltend machen können.

3. Die gemeinschaftsrechtliche Umwelthaftung

a) Entstehung

Grundlage der gemeinschaftsrechtlichen Umwelthaftung ist die RL 2004/‌35 vom 21.4.2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden, die bis zum 30.4.2007 in nationales Recht umzusetzen war. Der Verabschiedung der Richtlinie vorausgegangen ist ein über fünfzehn Jahre währender Entstehungsprozess, der von der Europäischen Kommission durch einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Abfallhaftung eingeleitet worden war. Der Richtlinienvorschlag sah eine Gefährdungshaftung für durch Abfallerzeugung verursachte Körper- und Sachschäden sowie für ökologische Schäden vor, ist jedoch nie in Kraft getreten. Die Europäische Kommission konzentrierte sich vielmehr auf die Schaffung eines umfassenden Umwelthaftungsrechts, dessen mögliche Grundzüge sie im Jahre 2000 in ihrem Weißbuch zur Umwelthaftung vorstellte. Darin strebte die Kommission eine Rahmenrichtlinie zur Umwelthaftung an, die eine verschuldensunabhängige Haftung für Gesundheits- und Sachschäden sowie ökologische Schäden infolge gefährlicher Tätigkeiten mit einer verschuldensabhängigen Haftung für durch sonstige Tätigkeiten verursachte Schäden an der biologischen Vielfalt kombinieren sollte. Erst im Jahre 2002 gab die Europäische Kommission diesen umfassenden Ansatz auf und konzentrierte sich mit dem Vorschlag zur Umwelthaftungs-RL ganz auf die Regelung der Haftung für ökologische Schäden.

b) Zweck

Gemäß Art. 1 besteht das Ziel der Umwelthaftungs-RL darin, einen gemeinschaftsrechtlichen Rahmen für die Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden auf Grundlage des Verursacherprinzips zu schaffen. Die Richtlinie will keine Harmonisierungsmaßnahme sein, sondern dient dem Umweltschutz. Folgerichtig steht es den Mitgliedstaaten gemäß Art. 16 der Richtlinie frei, strengere Vorschriften für die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden zu erlassen.

c) Schutzbereich und Haftungsvoraussetzungen

Der Schutzbereich der Richtlinie ist auf mehrfache Weise begrenzt: Ersatzfähig sind lediglich Schäden an natürlichen Ressourcen, also ökologische Schäden im Gegensatz zu herkömmlichen Individualschäden. Art. 3(3) Umwelthaftungs-RL stellt ausdrücklich klar, dass Ersatzansprüche von Privatpersonen auch dann nicht vom Schutzbereich erfasst sind, wenn der Vermögensschaden in der Folge eines ökologischen Schadens eintritt. Die Betreiber von Hotels an der Meeresküste könnten also keinen Ausgleich verlangen, wenn die Sommersaison wegen übermäßiger Verschmutzung des Wassers oder wegen „Umkippens“ des Meeres ausfällt.

Aber auch ökologische Schäden werden von der Richtlinie nur ausschnittsweise erfasst, nämlich soweit sie sich als Beeinträchtigungen geschützter Arten, bestimmter natürlicher Lebensräume, als Schädigung von Gewässern oder schließlich als Beeinträchtigung des Bodens darstellen. Werden derartige Nachteile durch Ausübung einer in Anhang III der Richtlinie aufgeführten beruflichen Tätigkeit, insbesondere durch den Betrieb einer umweltgefährlichen Anlage, verursacht, haftet der Betreiber verschuldensunabhängig für Vermeidung und Sanierung bzw. die Kosten entsprechender Maßnahmen. Bei der Ausübung anderer als der in dem Anhang der Richtlinie aufgeführten beruflichen Tätigkeiten wird lediglich für Schädigungen geschützter Arten und natürlicher Lebensräume gehaftet, und dies auch nur unter der zusätzlichen Voraussetzung eines vorsätzlichen oder fahrlässigen Handelns des Verursachers.

d) Haftungsfolgen

Ist der ökologische Schaden noch nicht eingetreten, besteht aber eine unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens, so verpflichtet Art. 5 Umwelthaftungs-RL den Verursacher zur Durchführung von Vermeidungsmaßnahmen; hat sich der ökologische Schaden bereits manifestiert, ist der Betreiber nach Art. 6 Umwelthaftungs-RL gehalten, Störungen zu beseitigen und Sanierungsmaßnahmen durchzuführen. Der Umfang der Sanierungspflichten ist in Anhang II der Richtlinie näher definiert. Dabei wird für Schäden an geschützten Arten oder natürlichen Lebensräumen sowie an Gewässern eine Hierarchie hergestellt aus (1) „primärer Sanierung“ in situ durch Wiederherstellung des status quo ante, (2) „ergänzender Sanierung“ an einem anderen Ort für den Fall und insoweit, als die primäre Sanierung nicht zur vollständigen Wiederherstellung der geschädigten Ressource führt, (3) „Ausgleichssanierung“ für den zeitweiligen Ausfall der natürlichen Ressource bis zum Abschluss der primären oder ergänzenden Sanierungsmaßnahmen. Bei Bodenkontaminationen gelten gemäß Anhang II deutlich reduzierte Sanierungspflichten, denn der Schädiger ist gehalten, den Boden lediglich insoweit zu sanieren, dass er kein erhebliches Risiko für die menschliche Gesundheit mehr darstellt.

e) Aktivlegitimation

Anspruchsberechtigt hinsichtlich der Durchführung der Maßnahmen nach Art. 5 und 6 Umwelthaftungs-RL sind allein die öffentliche Hand bzw. die zuständige Behörde, nicht aber private Verbände und erst recht nicht Privatpersonen. Anerkannte Umweltverbände und interessierte Privatpersonen sind allerdings dazu ermächtigt, ihrerseits gegen die Behörde vorzugehen und von ihr ein Einschreiten gegen den Verursacher zu verlangen.

f) Kostentragung

Die Kosten der Vermeidungs- und Sanierungstätigkeit sind von dem Verursacher zu tragen, und zwar sowohl im Fall der Selbstvornahme durch den Verpflichteten als auch nach Ersatzvornahme durch die Behörde. Dies gilt nicht, soweit für die Haftung ein Verschulden erforderlich ist und es daran fehlt, und darüber hinaus auch dann nicht, wenn sich der Verursacher auf höhere Gewalt berufen kann. Die besonders kontrovers diskutierten Entlastungsgründe des Handelns in Übereinstimmung mit den Anforderungen eines Genehmigungsbescheids (sog. permit defence) und der Realisierung eines Entwicklungsrisikos stellt Art. 8(4) Umwelthaftungs-RL in das Ermessen der Mitgliedstaaten.

g) Haftung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht

Insgesamt enthält die Richtlinie ein Haftungssystem, das dem Modell der ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit auf Gefahrvermeidung und ‑beseitigung näher steht als der zivilrechtlichen Haftung auf Schadensersatz. Staatliche Behörden werden dazu ermächtigt und verpflichtet, Schäden an kollektiven Gemeinschaftsgütern zu vermeiden und zu sanieren, primär durch Zugriff auf den Verursacher, in zweiter Linie durch eigene Anstrengungen. Die Richtlinie weist aber auch einige zivilrechtliche Haftungselemente auf, etwa die Unterscheidung zwischen Verschuldens- und Gefährdungshaftung sowie die Anerkennung traditioneller privatrechtlicher Entlastungsgründe, etwa höherer Gewalt (vgl. Art. 4(1), Art. 8(4)(b). Sie nimmt damit eine Zwitterstellung auf der Grenze zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Haftung ein.

4. Das Kollisionsrecht der Umwelthaftung

Das Kollisionsrecht der Umwelthaftung ist mit der im Januar 2009 in Kraft getretenen Rom II-VO (VO 864/‌2007) gemeinschaftsrechtlich geregelt worden. Art. 7 Rom II-VO enthält eine spezielle Anknüpfungsregel für Ansprüche wegen Umweltschäden, die durch Beeinträchtigung von Umweltmedien verursacht worden sind. Diese Regelung gilt für Personen- und Sachschäden genauso wie für ökologische Schäden, nicht aber für die Erstattungsansprüche der öffentlichen Hand nach der Umwelthaftungs-RL, sofern letztere – wie in Deutschland – öffentlich-rechtlicher Natur sind. Der Geschädigte hat die Wahl zwischen dem aufgrund der Regelanknüpfung in Art. 4 Rom II-VO maßgeblichen Recht des Erfolgsorts und dem speziell von Art. 7 Rom II-VO zur Verfügung gestellten Recht des Handlungsorts. Art. 7 Rom II-VO bewirkt damit eine Haftungsverschärfung in denjenigen Fällen, in denen am Handlungsort strengere Umweltstandards gelten als im Staat des Erfolgsorts.

5. Internationale Übereinkommen

Eine weitere Säule des Umwelthaftungsrechts in Europa bilden internationale Übereinkommen. Das einzige umfassende, d.h. nicht nur sektorspezifische Übereinkommen ist das Lugano-Übereinkommen des Europarats vom 21.6.1993, das jedoch nicht in Kraft getreten ist. Es sieht eine verschuldensunabhängige Haftung des Betreibers einer gefährlichen Tätigkeit für sämtliche dadurch verursachten Personen- und Sachschäden sowie ökologischen Schäden, einschließlich der Kosten für Verhütungsmaßnahmen, vor.

Neben diesem umfassenden, aber praktisch bisher bedeutungslosen Umwelthaftungsübereinkommen existieren eine Reihe sektoraler Übereinkommen, die ihrerseits nur zum Teil in Kraft getreten sind und die hier nur exemplarisch behandelt werden können. Kennzeichnend für diese sektoralen Übereinkommen ist die Anordnung einer Gefährdungshaftung für einzelne, besonders gefährliche Tätigkeiten mit grenzüberschreitendem Bezug. So sieht das Internationale Übereinkommen für Ölverschmutzungsschäden von 1969 eine verschuldensunabhängige Haftung des Eigentümers eines Schiffes vor, das Öl als Bulkladung führt (Meeresverschmutzung, Entschädigung). Flankiert wird dieses Haftungsübereinkommen durch das Übereinkommen über die Errichtung eines Internationalen Fonds von 1971, das die Stellung des Geschädigten verbessert, indem es für die Schadensersatzzahlung einen Fonds eintreten lässt, sofern bestehende Haftungshöchstgrenzen überschritten sind, der Schuldner nicht leistungsfähig ist oder der Ersatzanspruch an einem Haftungsausschlussgrund scheitert.

Schwerwiegende Schadensfälle mit internationalem Bezug können zudem durch Unfälle in Atomkraftwerken und anderen Nuklearanlagen verursacht werden, und deshalb existieren auf diesem Gebiet eine Reihe internationaler Übereinkommen. Zu nennen sind etwa das Pariser Übereinkommen aus dem Jahr 1960 samt dem Brüsseler Zusatzübereinkommen zum Pariser Übereinkommen von 1963. Das Pariser Übereinkommen sieht eine Gefährdungshaftung des Inhabers einer Kernanlage vor und umfasst ökologische Schäden nur insoweit, als sie gleichzeitig einen Individualschaden darstellen. Dies ist erst durch das Protokoll zum Pariser Übereinkommen aus dem Jahre 2004 geändert worden, das auch ökologische Schäden, die nicht zugleich Individualschäden sind, in die Haftung einbezieht.

6. Vereinheitlichungsprojekte

Während die Principles of European Tort Law keine spezifischen Regeln für Umweltschäden enthalten, statuiert Art. VI.-2:209 DCFR ein privatrechtliches Entschädigungsregime für ökologische Schäden. Danach stellen Aufwendungen des Staates, die im Zuge der Wiederherstellung wesentlich beeinträchtigter Umweltgüter, wie etwa Luft, Wasser, Boden, Flora und Fauna, entstehen, ersatzfähige Schäden des jeweiligen Verwaltungsträgers dar. Diese Regelung transformiert die primär öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeit nach der Umwelthaftungs-RL in eine privatrechtliche Haftung und ebnet darüber hinaus die hoch differenzierten Schutzbereichsschranken dieser Richtlinie ein. Die damit verbundene vollständige Gleichstellung von Schäden an Individualrechtsgütern und Aufwendungen des Staates zur Wiederherstellung von Gemeinschaftsgütern ist in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ohne Vorbild.

Literatur

Christian von Bar (Hg.), Internationales Umwelthaftungsrecht, Bd. I, 1995; Günter Hager, Europäisches Umwelthaftungsrecht, Zeitschrift für Europäisches Privatrecht 5 (1997) 9 ff.; Rüdiger Wolfrum, Christine Langenfeld, Umweltschutz durch internationales Haftungsrecht, 1999; Lucas Bergkamp, Liability and Environment, 2001; Günter Hager, Der Vorschlag einer europäischen Richtlinie zur Umwelthaftung, Juristenzeitung 2002, 901 ff.; Michael Faure (Hg.), Deterrence, Insurability, and Compensation in Environmental Liability, 2003; Reinhard Hendler, Peter Marburger, Michael Reinhardt, Meinhard Schröder (Hg.), Umwelthaftung nach neuem EG-Recht, 2005; Gerhard Wagner, Die gemeinschaftsrechtliche Umwelthaftung aus der Sicht des Zivilrechts, Versicherungsrecht 2005, 177 ff.; Monika Hinteregger (Hg.), Environmental Liability and Ecological Damage in European Law, 2008; eadem, Environmental Liability, in: Helmut Koziol, Rainer Schulze (Hg.), Tort Law of the European Community, 2008, 103 ff.