Europäische Union
von Ninon Colneric
1. Allgemeines
Die Europäische Union (EU) wurde durch den am 7.2.1992 in Maastricht unterzeichneten Vertrag über die Europäische Union (EU-Vertrag) gegründet, der am 1.11.1993 in Kraft getreten ist. Ihr gehören z.Zt. 27 Mitgliedstaaten an (in Klammern jeweils der offizielle EU-Code): Belgien (BE), Bulgarien (BG), Dänemark (DK), Deutschland (DE), Estland (EE), Finnland (FI), Frankreich (FR), Griechenland (GR), Irland (IE), Italien (IT), Lettland (LV), Litauen (LT), Luxemburg (LU), Malta (MT), Niederlande (NL), Österreich (AT), Polen (PL), Portugal (PT), Rumänien (RO), Schweden (SE), Slowakei (SK), Slowenien (SI), Spanien (ES), Tschechien (CZ), Ungarn (HU), Vereinigtes Königreich (UK) und Zypern (CY).
Der am 13.12.2007 unterzeichnete Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (ABl. 2007 C 306/1) gestaltet die EU grundlegend um (Europäische Verfassung; EU-Vertrag). Die Rechtslage nach dem EU-Vertrag (1992) unterscheidet sich deshalb erheblich von der nach dem EU-Vertrag (2007).
2. Rechtsnatur und Organisationsstruktur
a) Rechtslage nach dem EU-Vertrag (1992)
Die EU ist eine internationale Organisation eigener Art. Sie ersetzt nicht die Europäischen Gemeinschaften, sondern stellt sie – bildlich gesprochen – mit Politiken und Formen der Zusammenarbeit, die außerhalb dieser Gemeinschaften verwirklicht werden, unter ein gemeinsames Dach. Ihre drei Säulen sind die Europäischen Gemeinschaften, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen. Das Herzstück der EU bildet die EG (Europäische Gemeinschaft). Ob die EU über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt, ist strittig.
Der Europäische Rat (Rat und Europäischer Rat) gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest. Die Organe der europäischen Gemeinschaften werden einerseits nach Maßgabe der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften und anderseits nach Maßgabe des EU-Vertrages tätig. Ihre Befugnisse sind im Rahmen des EU-Vertrages anders verteilt als in den erstgenannten Verträgen.
Im Bereich der GASP obliegt es dem Rat der EU, die für die Festlegung und Durchführung dieser Politik erforderlichen Entscheidungen auf der Grundlage der vom Europäischen Rat getroffenen allgemeinen Leitlinien zu treffen. Der Rat hat ein Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee gebildet. Der Generalsekretär des Rates der EU ist gleichzeitig der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Spezifische Handlungsinstrumente der GASP sind gemeinsame Strategien, die der Europäische Rat auf Empfehlung des Rates der EU beschließt, gemeinsame Aktionen und gemeinsame Standpunkte, die vom Rat der EU angenommen werden, sowie der Abschluss internationaler Übereinkünfte. Rechtsakte wie Richtlinien oder Verordnungen gibt es im Bereich der GASP nicht. Beschlüsse im Rahmen der GASP werden vom Rat der EU grundsätzlich einstimmig gefasst. Die Zuständigkeit des EuGH erstreckt sich nicht auf die Bestimmungen über die GASP.
Im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) unterrichten und konsultieren die Mitgliedstaaten einander im Rat, um ihr Vorgehen zu koordinieren. Sie begründen hierfür eine Zusammenarbeit zwischen ihren zuständigen Verwaltungsstellen. Ein aus hohen Beamten der Mitgliedstaaten bestehender Koordinationsausschuss koordiniert die Arbeiten in diesem Bereich. Der Rat fördert die polizeiliche Zusammenarbeit durch Europol und die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen durch Eurojust. Er kann auf Initiative eines Mitgliedstaates oder der Kommission einstimmig gemeinsame Standpunkte sowie nicht unmittelbar wirksame Rahmenbeschlüsse oder Beschlüsse annehmen und Übereinkommen erstellen. Das Europäische Parlament wird vom Rat angehört, bevor dieser einen Rahmenbeschluss oder Beschluss annimmt oder ein Übereinkommen erstellt. Die Kompetenzen des EuGH im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen sind in einer besonderen Vorschrift geregelt und nicht so umfassend wie die Befugnisse, die er im Bereich des EG-Vertrages hat; seine Zuständigkeit für Vorabentscheidungen hängt von einer Anerkennung durch den jeweiligen Mitgliedstaat ab (Europäischer Gerichtshof).
b) Rechtslage nach dem EU-Vertrag (2007)
Der Vertrag von Lissabon benennt den EG-Vertrag in „Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ (AEUV) um und ersetzt die Bezeichnung „Gemeinschaft“ durchgängig durch „Union“. Die EU tritt an die Stelle der EG, deren Rechtsnachfolgerin sie wird. Der EU wird Rechtspersönlichkeit verliehen. Ihre Organe sind das Europäische Parlament, der Europäische Rat, der Rat (Rat und Europäischer Rat), die Europäische Kommission, der Gerichtshof der Europäischen Union (Europäischer Gerichtshof), die Europäische Zentralbank und der Rechnungshof. Im institutionellen Bereich sind tief greifende Reformen vorgenommen worden, die die Handlungsfähigkeit der Union stärken sollen. Der Europäische Rat wählt beispielsweise für die Dauer von zweieinhalb Jahren einen hauptamtlichen Präsidenten (Europäische Verfassung).
Die GASP ist weiterhin Gegenstand besonderer Bestimmungen im EU-Vertrag. An die Stelle des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik tritt der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, der sich bei der Erfüllung seiner Aufgaben auf einen Europäischen Auswärtigen Dienst stützt. Die bereits 2004 eingerichtete Europäische Verteidigungsagentur wird im Vertragstext festgeschrieben. Die Beschlussfassung in der GASP erfolgt wie bisher im Wesentlichen einstimmig. Gesetzgebungsakte sind in diesem Bereich ausgeschlossen. Gemäß dem AEUV unterliegt die GASP grundsätzlich nicht der Kontrolle durch den Gerichtshof der Europäischen Union. Dieser ist jedoch zuständig für Nichtigkeitsklagen im Zusammenhang mit der Überwachung der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen über restriktive Maßnahmen gegenüber natürlichen und juristischen Personen, die der Rat auf der Grundlage der Bestimmungen über die GASP erlassen hat.
Die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen ist unter Beibehaltung einiger Sonderregelungen in den AEUV integriert. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren findet auch in diesen Bereichen Anwendung. Abweichend von den allgemeinen Vorschriften verfügen die Mitgliedstaaten hier über ein Initiativrecht. Die Kompetenzen des Gerichtshofs der Europäischen Union sind bei dieser Materie denen, über die er im Regelfall verfügt, weitgehend angeglichen. Zur Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union kann der Rat eine Europäische Staatsanwaltschaft einsetzen.
3. Ziele und allgemeine Grundsätze der EU
a) Rechtslage nach dem EU-Vertrag (1992)
Die EU hat sich die folgenden Ziele gesetzt: die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts und eines hohen Beschäftigungsniveaus sowie die Herbeiführung einer ausgewogenen und nachhaltigen Entwicklung; die Behauptung ihrer Identität auf internationaler Ebene; die Stärkung des Schutzes der Rechte und Interessen der Angehörigen ihrer Mitgliedstaaten durch eine Unionsbürgerschaft; die Erhaltung und Weiterentwicklung der Union als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts; die volle Wahrung des gemeinschaftlichen Beisitzstandes und seine Weiterentwicklung. Die Ziele der Union sind unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips zu verwirklichen (EG-Vertrag).
Die Union beruht auf den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit; diese Grundsätze sind allen Mitgliedstaaten gemeinsam. Die Union achtet die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte) und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben. Sie achtet die nationale Identität der Mitgliedstaaten.
b) Rechtslage nach dem EU-Vertrag (2007)
Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.
Ziel der Union ist es, den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern. Sie bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem – in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität – der freie Personenverkehr gewährleistet ist. Die Union errichtet einen Binnenmarkt. Sie wirkt auf die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt, sowie auf ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität hin. Sie fördert den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt. Sie bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierung und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes. Sie fördert den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten. Sie wahrt den Reichtum ihrer kulturellen und sprachlichen Vielfalt und sorgt für den Schutz und die Entwicklung des kulturellen Erbes Europas. Die Union errichtet eine Wirtschafts- und Währungsunion, deren Währung der Euro ist. In ihren Beziehungen zur übrigen Welt schützt und fördert die Union ihre Werte und Interessen und trägt zum Schutz ihrer Bürgerinnen und Bürger bei. Sie leistet einen Beitrag zu Frieden, Sicherheit, globaler nachhaltiger Entwicklung, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, zu freiem und gerechtem Handel, zur Beseitigung der Armut und zum Schutz der Menschenrechte, insbesondere der Rechte des Kindes, sowie zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen.
Die Union achtet die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen (EU (2007) und AEUV) und ihre jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Sie achtet die grundlegenden Funktionen des Staates, insbesondere die Wahrung der territorialen Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der nationalen Sicherheit. Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit achten und unterstützen sich die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben.
Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union gilt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. Für die Ausübung ihrer Zuständigkeiten gelten die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.
Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 7.12.2000 in der am 12.12.2007 in Straßburg angepassten Fassung niedergelegt sind. Sie tritt der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschrechte und Grundfreiheiten bei. Die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, sind als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts (Grund- und Menschenrechte: GRCh und EMRK).
4. Agenturen und interinstitutionelle Einrichtungen
Die EU verfügt über zahlreiche spezialisierte und dezentrale Agenturen. Es lassen sich vier Kategorien solcher Agenturen unterscheiden: 1. Gemeinschaftsagenturen, 2. Agenturen für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, 3. Agenturen für die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, 4. Exekutivagenturen. Die ersten drei Kategorien entsprechen den drei Säulen der Europäischen Union nach dem EU-Vertrag (1992).
Gegenwärtig gibt es die folgenden Gemeinschaftsagenturen (in Klammern jeweils die offizielle Abkürzung und der Sitz): Europäische Agentur für den Wiederaufbau (ERA – Thessaloniki, Griechenland), Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX – Warschau, Polen), Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs (EMSA – Lissabon, Portugal), Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA – Köln, Deutschland), Europäische Agentur für Grundrechte (FRA – Wien, Österreich), Europäische Agentur für Netz- und Informationssicherheit (ENISA – Heraklion, Griechenland), Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (OSHA – Bilbao, Spanien), Europäische Arzneimittelagentur (EMEA – London, Vereinigte Königreich), Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA – Parma, Italien), Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EMCDDA – Lissabon, Portugal), Europäische Eisenbahnagentur (ERA – Valen-ciennes, Frankreich), Europäische Fischereiaufsichtsbehörde (CFCA – Vigo, Spanien), Europäische GNSS-Aufsichtsbehörde (GSA – Brüssel, Belgien), Europäisches Amt für chemische Stoffe (ECHA – Helsinki, Finnland), Europäisches Gemeinsames Unternehmen für den internationalen thermonuklearen Versuchsreaktor ITER und die Entwicklung der Fusionsenergie (Fusion for Energy – Barcelona, Spanien), Europäisches Institut für Gleichstellungsfragen (Vilnius, Litauen), Europäische Stiftung für Berufsbildung (ETF – Turin, Italien), Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (EUROFOUND – Dublin, Irland), Europäisches Zentrum für die Förderung der Berufsbildung (Cedefop – Thessaloniki, Griechenland), Europäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC – Stockholm, Schweden), Europäische Umweltagentur (EEA – Kopenhagen, Dänemark), Gemeinschaftliches Sortenamt (CPVO – Angers, Frankreich), Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (Marken, Muster und Modelle) (OHIM – Alicante, Spanien), Übersetzungszentrum für die Einrichtungen der Europäischen Union (Cdt – Luxemburg, Luxemburg).
Agenturen für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sind die Europäische Verteidigungsagentur (EDA – Brüssel, Belgien), das Institut der Europäischen Union für Sicherheitsstudien (ISS – Paris, Frankreich) und das Satellitenzentrum der Europäischen Union (EUSC – Madrid, Spanien).
Als Agenturen für die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen wurden die Europäische Polizeiakademie (CEPOL – Hampshire, Vereinigtes Königreich), das Europäische Organ zur Stärkung der justiziellen Zusammenarbeit (Eurojust – Den Haag, Niederlande) und das Europäische Polizeiamt (Europol – Den Haag, Niederlande) geschaffen.
Exekutivagenturen sind Organisationen, die mit bestimmten Aufgaben bei der Verwaltung von Gemeinschaftsprogrammen beauftrag werden. Zurzeit gibt es die Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur (EACEA – Brüssel, Belgien), die Exekutivagentur für das Gesundheitsprogramm (PHEA – Luxemburg, Luxemburg) und die Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (EAW – Brüssel, Belgien).
Als interinstitutionelle Einrichtungen sind das Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, das Europäische Amt für Personalauswahl (EPSO) und die Europäische Verwaltungsakademie gegründet worden.
5. Sprachenregelung
In der EU werden 23 Sprachen als Amtssprachen anerkannt: Bulgarisch, Dänisch, Deutsch, Englisch, Estnisch, Finnisch, Französisch, Griechisch, Irisch, Italienisch, Lettisch, Litauisch, Maltesisch, Niederländisch, Polnisch, Portugiesisch, Rumänisch, Schwedisch, Slowakisch, Slowenisch, Spanisch, Tschechisch und Ungarisch. Von den Amtssprachen sind die internen Arbeitssprachen der Organe und Einrichtungen zu unterscheiden. Die Arbeitssprachen der Europäischen Kommission sind beispielsweise Deutsch, Englisch und Französisch, wobei die Tendenz in der Praxis zum Englischen geht und das Deutsche nur eine untergeordnete Rolle spielt. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften arbeitet intern auf Französisch.
6. Demographische, geographische und volkswirtschaftliche Daten
In der EU leben knapp eine halbe Milliarde Menschen. Die EU hat damit nach China (rund 1.300 Mio.) und Indien (rund 1.080 Mio.) die drittgrößte Bevölkerung der Welt. Die Einwohnerzahl der USA beträgt ca. 60 %, die Russlands ca. 29 % und die Japans ca. 26 % der Einwohnerzahl der EU.
Die bevölkerungsreichsten Mitgliedstaaten der EU sind Deutschland (82,3 Mio. Einwohner, Stand 2007, Quelle hier und im Folgenden EUROSTAT), Frankreich (63,3 Mio.), das Vereinigte Königreich (60,8 Mio.), Italien (59,1 Mio.), Spanien (44,4 Mio.) und Polen (38,1 Mio.). Am anderen Ende der Skala liegen Malta (0,4 Mio.), Luxemburg (0,5 Mio.) und Zypern (0,8 Mio.). Über eine Million, aber unter 10 Millionen Einwohner haben Estland (1,3 Mio.), Slowenien (2 Mio.), Lettland (2,3 Mio.), Litauen (3,4), Irland (4,3 Mio.), Finnland (5,3 Mio.), Dänemark (5,4 Mio.), Slowakei (5,4 Mio.), Bulgarien (7,7 Mio.), Österreich (8,3 Mio.) und Schweden (9,1 Mio.). In die Kategorie der Mitgliedstaaten mit 10 Mio. und mehr Einwohnern fallen Ungarn (10,1 Mio.), die Tschechische Republik (10,3 Mio.), Belgien (10,5 Mio.), Portugal (10,6 Mio.), Griechenland (11,1 Mio.), die Niederlande (16,3 Mio.) und Rumänien (21,6 Mio.).
Das Gebiet der EU umfasst eine Fläche von ca. 4,3 Mio. km2. Dies entspricht etwa 45 % der Fläche, über die China und die USA jeweils verfügen. Russland ist mehr als viermal so groß wie die EU, die EU fast zehnmal so groß wie Japan. Der größte Mitgliedstaat der EU ist Frankreich (544.000 km2), der kleinste Malta (300 km2). Zur Gruppe der großen Mitgliedstaaten gehören auch Schweden (410.300 km2) und Finnland (304.500 km2), die eine relativ kleine Bevölkerung haben. Die Niederlande (33.800 km2) und Belgien (30.300 km2), die bei der Einwohnerzahl auf den Plätzen 8 und 11 liegen, rangieren bei der Fläche auf den Plätzen 22 und 23. Im Durchschnitt beträgt die Einwohnerzahl je km2 in der EU 114. Die Spannweite reicht von 16 Einwohnern je km2 in Finnland bis zu 1.296 Einwohnern je km2 in Malta.
Im äußersten Norden der EU herrscht subarktisches, in ihren südliches Teilen subtropisches Klima. Es gibt in der EU, lässt man die außereuropäischen Gebiete ihrer Mitgliedstaaten außer Betracht, drei verschiedene Zeitzonen, und zwar UTC 0 bis +2.
Das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner zu Kaufkraftstandards betrug 2006 in den derzeitigen Mitgliedstaaten der EU durchschnittlich EUR 23.500,-. Spitzenreiter war Luxemburg mit EUR 65.400,-. Auf den Plätzen 2 und 3 folgten mit weitem Abstand Irland (EUR 33.500,-) und die Niederlande (EUR 31.000,-). Bulgarien und Rumänien kamen nur auf EUR 8.700,- bzw. EUR 8.800,-. In den USA wurden im Vergleich dazu EUR 36.300,-, in Japan EUR 26.700,- erreicht (Quelle OECD).
7. Entwicklungsperspektiven
Der Europäische Rat erklärte 2003 in Thessaloniki, dass die westlichen Balkanstaaten Teil der EU sein werden, sobald sie die festgelegten Kriterien erfüllen. Den offiziellen Status eines Beitrittskandidaten haben derzeit Kroatien, Mazedonien und die Türkei.
Literatur
Werner Weidenfeld, Die Staatenwelt Europas, 2004; Simon Bulmer, Christian Lequesne, The Member States of the European Union, 2005; Richard l. Creech, Law and Language in the European Union: The paradox of a Babel „united in diversity“, 2005; Roland Bieber, Astrid Epiney, Marcel Haag, Die Europäische Union: Europarecht und Politik, 7. Aufl. 2006; Klaus-Dieter Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, 3. Aufl. 2006; Damien Geradin, Rodolphe Munoz, Nicolas Petit (Hg.), Regulation through Agencies in the EU: A New Paradigm of European Governance, 2006; Richardson, Jeremy J. (Hg.), European Union: Power and Policy-Making, 3. Aufl. 2006; Richard Tilly, Paul J.J. Welfens, Michael Heise (Hg.), 50 Years of EU Economic Dynamics: Integration, Financial Markets and Innovations, 2007; Klemens H. Fischer, Der Vertrag von Lissabon: Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag, 2008; Vanessa Hellmann, Der Vertrag von Lissabon: Vom Verfassungsvertrag zur Änderung der bestehenden Verträge – Eine Einführung mit Synopse und Übersichten, 2008.
