International Labour Organization

von Abbo Junker

1. Geschichte und Entwicklung der ILO

Die Internationale Arbeitsorganisation (International Labour Organization, ILO) wurde 1919 als älteste Sonderorganisation der Vereinten Nationen gegründet. Die Grundsätze der Verfassung der ILO wurden in den Versailler Friedensvertrag aufgenommen (Art. 387–427). Die Ziele des künftigen Handelns der ILO wurden in Art. 427 Versailler Vertrag festgelegt und kurz vor Ende des Zweiten Weltkriegs auf der Allgemeinen Konferenz der ILO in Philadelphia (10.5.1944) neu formuliert: Dem wichtigsten Grundsatz „Arbeit ist keine Ware“ folgen ein Koalitionsrecht für Arbeitgeber und Arbeitnehmer, ein Recht auf angemessenen Lohn, der Acht-Stunden-Tag sowie die wöchentliche Arbeitsruhe von 24 Stunden, die Beseitigung der Kinderarbeit und die Einschränkung der Arbeit Jugendlicher. Als weitere Ziele wurden Lohngleichheit ohne Unterschied des Geschlechts für gleiche Arbeit und eine gerechte Behandlung ausländischer Arbeitnehmer sowie die Errichtung eines staatlichen Aufsichtsdienstes zur Durchführung der Gesetze und Vorschriften zum Arbeiterschutz in der Präambel verankert (Arbeitsbedingungen, Information über; Arbeitsrecht, internationales; Arbeitsschutz; Arbeitszeit).

Nach Ende des Zweiten Weltkriegs vergrößerte sich mit der Entkolonialisierung und Bildung neuer Staaten die Mitgliederzahl enorm; derzeit sind 182 Staaten Mitglied der ILO. Wenn auch zahlreiche Länder aufgrund von politischen Auseinandersetzungen die Organisation im Laufe der Jahre verlassen haben, so war dies meist nur vorübergehender Natur. Unter anderem verließen die USA die ILO 1977, um ihrem Missfallen an der Sozialpolitik Israels in den besetzten arabischen Gebieten Ausdruck zu verleihen. Seit 1980 sind die Vereinigten Staaten wieder Mitglied der ILO.

Zum 50-jährigen Bestehen 1969 wurde der ILO der Friedensnobelpreis verliehen. Hieran zeigt sich ihre herausragende Bedeutung für die Entwicklung und Ausgestaltung internationalen Arbeitsrechts. Denn nicht nur die Mitgliederzahl stieg erheblich; auch das Tätigkeitsfeld konnte nach dem Zweiten Weltkrieg ausgebaut werden. Waren zuvor die Aktivitäten auf Normsetzung beschränkt, steht heute die technische Zusammenarbeit im Rahmen des Entwicklungshilfeprogramms der Vereinten Nationen zu Recht im Vordergrund: Nur so können die erforderlichen Lebensgrundlagen geschaffen werden, um in den Entwicklungsländern – immerhin machen sie zwei Drittel der Mitgliedstaaten aus – die angestrebten Normen überhaupt umsetzen zu können.

2. Aufbau und Organisation der ILO

Die ILO besitzt eigene Rechtspersönlichkeit. Sie ist nach dem Prinzip der Dreigliedrigkeit aufgebaut: Sowohl Legislative als auch Exekutive werden von Regierungsvertretern der Mitgliedstaaten sowie Vertretern der jeweiligen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände repräsentiert. Die ILO besteht gemäß Art. 2 ILO-Verfassung aus folgenden drei Organen, die mit unterschiedlichen Kompetenzen ausgestattet sind.

a) Die Internationale Arbeitskonferenz (International Labour Conference)

Die Vollversammlung tagt einmal jährlich in Genf mit Delegierten aus z.Zt. 181 Mitgliedsländern (je zwei Regierungsvertreter, eine Arbeitgeber- und eine Arbeitnehmervertretung, vgl. Art. 3(1) ILO-Verfassung). Ihre Hauptaufgaben sind Beratung und Beschlussfassung in Bezug auf Übereinkommen und Empfehlungen, Überprüfung hinsichtlich der Beachtung ratifizierter Übereinkommen in den Mitgliedstaaten, Änderung der Verfassung der ILO, Verabschiedung von Haushalt und Programm der ILO für die Dauer von zwei Jahren sowie Wahl der Verwaltungsratsmitglieder (vgl. Geschäftsordnung der Internationalen Arbeitskonferenz).

b) Der Verwaltungsrat (Governing Body)

Das bedeutendste Exekutivorgan mit dreijähriger Amtszeit (vgl. Art. 7(5) ILO-Verfassung) besteht derzeit aus 56 Mitgliedern, davon 28 Regierungsvertreter sowie jeweils 14 Arbeitgeber- und Arbeitnehmerrepräsentanten. Auf Regierungsseite werden gemäß Art. 7(2) ILO-Verfassung zehn Sitze von den wichtigsten Wirtschaftsnationen (derzeit: Brasilien, China, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Indien, Italien, Japan, Russland, USA) ständig besetzt. Dies geschieht nicht durch Wahl, sondern durch Feststellung in einem speziellen Verfahren. Die Aufgaben des Verwaltungsrats sind die Planung und Leitung der Tätigkeit der ILO (Art. 14 ILO-Verfassung), der Vollzug der Beschlüsse der Konferenz, die Überprüfung der Einhaltung und Ausführung der Übereinkommen und Empfehlungen sowie die Kontrolle des Internationalen Arbeitsamtes.

c) Das Internationale Arbeitsamt (International Labour Office)

Das ständige Sekretariat mit Sitz in Genf wird vom Verwaltungsrat ernannt und beschäftigt sich nach Art. 10(1) ILO-Verfassung hauptsächlich mit der Sammlung und Weiterleitung aller Mitteilungen, die für die internationale Regelung der Lebens- und Arbeitsverhältnisse der Arbeitnehmer entscheidend sind. Es führt Untersuchungsaufträge der Internationalen Arbeitskonferenz bzw. des Verwaltungsrates durch und bereitet die Themen vor, die in der Konferenz besprochen werden. Darüber hinaus organisiert es Hilfe für Entwicklungsländer und gibt Studien und Gutachten heraus.

3. Übereinkommen und Empfehlungen

Eine der wichtigsten Aufgaben der ILO ist ihre Normen setzende Tätigkeit, die in der Verfassung verankert ist (Art. 19(1) und (2) ILO-Verfassung). Das Ziel der ILO ist es, international wirksame Normen zu schaffen, die Mindeststandards für die Arbeits- und Lebensbedingungen gewährleisten, das soziale Wohl der Arbeitenden garantieren sowie die Menschenrechte (Grund- und Menschenrechte: GRCh und EMRK) wahren.

Zur Durchsetzung ihrer Ziele kommen im Wesentlichen zwei Arten von internationalen Arbeitsnormen in Betracht, die im Folgenden näher analysiert werden sollen. Daneben gibt es von der Konferenz gefasste Entschließungen und Schlussfolgerungen, denen völkerrechtlich kein Normencharakter zukommt.

a) Übereinkommen

Die Übereinkommen erlangen für die Mitgliedstaaten mit ihrer Ratifikation unmittelbar verbindlichen Charakter, wenn auch nicht in dem Sinn, in dem völkerrechtliche Verträge für die Mitgliedstaaten verbindlich sind. Die Ratifikation hat grundsätzlich innerhalb eines Jahres, in Ausnahmefällen binnen 18 Monaten seit Konferenzende zu erfolgen (Art. 19(5)(b) ILO-Verfassung).

Das Verfahren der Normsetzung ist auf einen Zeitraum von vier Jahren angesetzt und wird vom Verwaltungsrat eingeleitet (Art. 14(1) ILO-Verfassung). Der Gang des Verfahrens ist in Art. 34–45 der Geschäftsordnung der Internationalen Arbeitskonferenz festgelegt: Hinsichtlich des Gegenstands eines Übereinkommens berichtet das Internationale Arbeitsamt der Internationalen Arbeitskonferenz die bisherige gesetzliche Regelung und Praxis in den Mitgliedstaaten und legt einen Regierungsentwurf vor, der dann in der Konferenz diskutiert wird. Nach Beschlussfassung der Konferenz fordert das Internationale Arbeitsamt anhand von Fragebögen alle Mitgliedstaaten zur Stellungnahme auf und legt der Internationalen Arbeitskonferenz einen auf Grundlage der Antworten erstellten Bericht vor.

Das Internationale Arbeitsamt formuliert daraufhin unter Berücksichtigung der Resultate und Stellungnahmen einen Entwurf des Übereinkommens, der zur erneuten Stellungnahme an die Mitgliedstaaten übersandt wird. Den endgültigen Bericht des Internationalen Arbeitsamts übergibt die Internationale Arbeitskonferenz im folgenden Jahr einem Ausschuss zur Beratung und legt ihn bei Annahme der Vollversammlung der Internationalen Arbeitskonferenz vor. Diese befindet letztlich über Verabschiedung oder Ablehnung mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit der Stimmen der anwesenden Delegierten. Verbindlichkeit für die Mitgliedstaaten wird dadurch allerdings noch nicht erlangt, vielmehr obliegt es diesen, im Wege gesetzgeberischer Umsetzung oder durch andere Schritte dafür zu sorgen, dass der Inhalt des Übereinkommens verwirklicht wird.

b) Empfehlungen

Empfehlungen werden nicht verbindlich, sondern geben den Mitgliedstaaten lediglich sozial- und arbeitsrechtliche Leitlinien vor (Art. 19(1) und 6 ILO-Verfassung). Inhaltlich gesehen gelten sie oft weiter als Übereinkommen bzw. konkretisieren ein Übereinkommen, weil sie nicht ratifiziert werden müssen und insoweit eine (übermäßige) Kompromissfähigkeit nicht erforderlich ist. Häufig wird durch Kombination von Übereinkommen und Empfehlung letztere als Ergänzung für das eher allgemeine Übereinkommen eingesetzt, um Vorschläge für die innerstaatliche Verwirklichung zu präsentieren.

4. Bedeutung für die Europäische Union

Um Übereinkommen überhaupt verabschieden zu können, bedarf es vielerlei Diskussionen von einiger Dauer, bis alle Mitgliedsländer einverstanden sind, was nicht zuletzt daran liegt, dass sich die einzelnen Länder in unterschiedlichen gesellschaftlichen und rechtlichen Strukturen befinden. Um Übereinkommen zu einem Konsens zu bringen, müssen sich die Delegierten auf einheitliche arbeitsrechtliche Normen einigen, die – sind sie an dem Niveau der Entwicklungsländer orientiert – für Industrieländer keinen Nutzen haben, oder – bei wirklichen Neuerungen für wirtschaftlich gut entwickelte Nationen – zwar von Entwicklungsländern ratifiziert, aber nicht verwirklicht werden können. Insoweit befindet sich die ILO in einer Effektivitätskrise, da die Umsetzung durch langwierige Kompromissversuche und Durchsetzungshindernisse erschwert wird.

Vor allem in den gut entwickelten Mitgliedstaaten der Europäischen Union befindet sie sich aber auch in einer Identitätskrise, da ihre Bedeutung als Institution, die die Wirtschafts- und Lebensbedingungen verbessert und vorantreibt, weitgehend inhaltslos, weil überflüssig ist.

Das Problem wird dadurch verschärft, dass innerhalb der Europäischen Union die Kompetenzverteilung eine Unterzeichnung unter schwierige Bedingungen stellt. In bestimmten Bereichen haben die EU-Mitgliedstaaten ihre Regelungsbefugnis an die EU abgegeben. Als Mitglieder der ILO sind sie dieser gegenüber zwar handlungsfähig; die Regelungskompetenz, welche durch Art. 118a EG/‌141 AEUV im Bereich Arbeits- und Gesundheitsschutz sowie Sozialpolitik erheblich erweitert wurde, obliegt jedoch allein der Europäischen Union. Diese ist aber wiederum als Nichtmitglied der ILO gegenüber handlungsunfähig. Bei gemeinsamer Zuständigkeit von Mitgliedstaaten und EU (so im Fall des Übereinkommens Nr. 170 der ILO vom EuGH entschieden) ist die Union auf die Kooperation mit den Mitgliedstaaten angewiesen, indem sie die Mitgliedsländer bei der Ratifikation als Treuhänder der Gemeinschaft einsetzt.

Ein weiteres Problem tritt auf, wenn sich EU-Recht und Normen eines ILO-Übereinkommens widersprechen. Die Mitgliedstaaten können nicht beiden gerecht werden, besonders wenn sie inzwischen ihre Kompetenz in diesem Bereich an die EU abgegeben haben. Der Konflikt wird folgendermaßen gelöst: Handelt es sich nach EG-Recht um eine für den Arbeitnehmer günstigere Regelung, findet diese im Gegensatz zur ILO-Norm gemäß Art. 19(8) ILO-Verfassung vorrangige Anwendung. Sollte jedoch das betreffende Übereinkommen der ILO günstiger sein, richtet sich dessen Anwendbarkeit danach, ob es sich bei der EG-Vorschrift um eine Mindestvorschrift handelt oder nicht. Mindestvorschriften können wegen Art. 137(5) EG/‌153 AEUV durch anderweitige Maßnahmen in ihrem Schutz verstärkt werden, so dass eine diesen Schutz verbessernde EG-Vorschrift herangezogen werden kann. Ist die konkrete EG-Regelung keine Mindestvorschrift, so soll diese das jeweilige Übereinkommen nach Ansicht des EuGH verdrängen. Zur Begründung wird Art. 307 EG/‌351 AEUV herangezogen, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, Konflikte zwischen Europarecht und ihrer völkerrechtlichen Bindung zu lösen. EG-Recht ist damit in den meisten Fällen der Gewinner.

Um die Differenzen zu lösen und insbesondere, um die Zuständigkeit der ILO in der Europäischen Union nicht auszuhöhlen, sollte ein besonderes Abkommen eine leichtere Zusammenarbeit ermöglichen und eine klare Kompetenzverteilung schaffen.

Literatur

Gerhard Schnorr, Das Arbeitsrecht als Gegenstand internationaler Rechtsetzung, 1960; Franz Gamillscheg, in: Karl Strupp, Hans-Jürgen Schlochauer (Hg.), Wörterbuch des Völkerrechts, Bd. 2, 2. Aufl. 1961; Egbert Fried, Rechtsvereinheitlichung im Internationalen Arbeitsrecht, 1965; Udo Mayer, Sibylle Raasch, Internationales Recht der Arbeit und Wirtschaft, 1980; Winfried Haase, Die Internationale Arbeitsorganisation – Struktur und Wirkungsweise, in: Michael von Hauff, Brigitte Pfister-Gaspary (Hg.), Internationale Sozialpolitik, 1982, 113 ff.; Wilhelm Adamy, Manfred Bobke, Klaus Lörcher, in: Wolfgang Däubler, Michael Kittner, Klaus Lörcher (Hg.), Internationale Arbeits- und Sozialordnung, 1990; Rolf Birk, in: Münchener Handbuch zum Arbeitsrecht, Bd. 1, 2. Aufl. 2000, 190 ff; Rolf Birk, Arbeitnehmerschutz: Vom internationalen zum supranationalen Recht, Zeitschrift für Arbeitsrecht 1991, 355 ff.; Klaus Lörcher, Die Normen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) und das Arbeitsrecht der Bundesrepublik, Recht der Arbeit 47 (1994) 284 ff.; Udo Mayer, in: Michael Kittner, Bertram Zwanziger (Hg.), Arbeitsrecht Handbuch für die Praxis, 4. Aufl. 2007; Rolf Birk, Perspektiven des Internationalen Arbeitsrechts, Zeitschrift für ausländisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht 21 (2007) 91 ff.