Europäischer Bankenmarkt

von Brigitte Haar

1. Gegenstand und Zweck

Der europäische Bankenmarkt ist Voraussetzung und Teil des Binnenmarktziels (Europäischer Binnenmarkt) nach Art. 2 EU (1992)/3 EU (2007) der Europäischen Gemeinschaft. Sein unmittelbarer Gegenstand bezieht sich auf die Niederlassung der Kreditinstitute. Mittelbar hat daher der europäische Bankenmarkt auch wichtige Auswirkungen für einen integrierten Kapitalmarkt. Gleichwohl ist zwischen Banken- und Kapitalmarkt (Kapitalmarktrecht; Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit) zu unterscheiden, da der Kapitalmarkt die Allokation von Kapital zum Gegenstand hat, während auf dem Bankenmarkt die Vermittler dieses Allokationsvorgangs zwischen Kapitalgeber und ‑nehmer miteinander konkurrieren. Demzufolge steht im Zentrum des Europäischen Bankenmarktes der Aufbau eines europaweiten Filialnetzes auf der Grundlage von Zweigniederlassungen sowie mit Hilfe von Tochtergesellschaften, Repräsentanzen und Vertretern.

Die wesentlichen Impulse für seine Fortentwicklung gehen von der grenzüberschreitenden Erbringung von Finanzdienstleistungen, von der Bereitstellung von Finanzdienstleistungen auf ausländischen Finanzmärkten durch Niederlassungen und von Finanztransaktionen zwischen Bankunternehmen mit grenzüberschreitenden Ausfallrisiken aus. Diesen wachsenden Herausforderungen begegnete man zunächst Anfang der siebziger Jahre mit dem Gedanken, die Errichtung und den Betrieb grenzüberschreitender Filialen zu erleichtern. Gleichwohl ließen andere wie insbesondere steuerliche Hindernisse diese Idee eines europäischen Bankenmarktes erst ab 1985 mit zunehmender Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes auf der Grundlage des darauf abzielenden Weißbuchs der Kommission und der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 besonders dringlich und auf Finanzprodukte übertragbar erscheinen. Neben diesen wichtigen Integrationsschritten und dem Eigenkapitalstandard im Baseler Akkord, an dessen Zustandekommen sieben der zwölf Mitgliedstaaten beteiligt waren, ist schließlich als entscheidender Katalysator für den europäischen Bankenmarkt die Herstellung der Währungsunion mit der Einführung des Euro hervorzuheben, die mit der Vereinheitlichung der Notenbankinstrumentarien und ‑politik bei der Europäischen Zentralbank eine neue Phase der Europäischen Integration eingeläutet hat.

2. Tendenzen der Rechtsentwicklung

Die Bankrechtskoordinierung in der Europäischen Gemeinschaft hat vom Ende der sechziger Jahre bis heute zu einer weitgehenden Harmonisierung des Bankaufsichtsrechts auf dem Europäischen Bankenmarkt geführt. Diese Entwicklung wurde unter gleichzeitiger Wahrung und Anerkennung der Zuständigkeit mitgliedstaatlicher Behörden auf der Grundlage des Europäischen Passes ohne Schaffung einer europäischen Bank- oder Wertpapieraufsichtsbehörde verwirklicht. Sie erstreckte sich zunächst auf eine Vereinheitlichung der Zulassungsverfahren für Banken und andere Finanzdienstleister unter der primären Aufsicht der Behörden des Herkunftslandes und wurde insbesondere im Laufe der neunziger Jahre unter dem Eindruck vom Zusammenbruch der Bank of Credit and Commerce International (BCCI)-Gruppe zu einer Kontrolle der Geschäftstätigkeiten der Banken erweitert. Letztere bezieht sich in erster Linie etwa auf Fragen der Einlagensicherung, auf die Überwachung von Großkrediten sowie Probleme im System der Solvenzaufsicht und wird durch Maßgaben für Sanierung und Liquidation komplettiert.

Auf dem Gebiet des privaten Bankrechts ist bisher keine so umfassende europaweite Regelung verwirklicht worden wie dies im Aufsichtsrecht der Fall ist. Hier werden lediglich einzelne Bereiche, namentlich der Zahlungsverkehr in mehreren Richtlinien geregelt und auf diese Weise einer vereinheitlichenden Gesetzgebung der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung eines integrierten Europäischen Bankenmarktes zugeführt. Darüber hinaus prägen Fragen des Verbraucherschutzes das Bild der Regelungsaktivitäten auf dem Gebiet des privaten europäischen Bankrechts, denen sich der Europäische Gesetzgeber seit 2002 verstärkt gewidmet hat.

Ein ebenfalls zu nennender Bestimmungsfaktor für die neuere Entwicklung im Europäischen Bankenmarkt ist der Zuwachs an branchenübergreifend tätigen Finanzkonglomeraten, deren Allfinanzkonzepte schon allein unter dem Gesichtspunkt einer angemessenen Risikobeurteilung eine homogene Gesamtaufsicht erfordert. Schließlich sind auf dem Europäischen Bankenmarkt aktuell Regelungsinitiativen zur Bekämpfung der Terrorismusgefahr zu verzeichnen, die sich insbesondere gegen Geldwäsche sowie gegen Terrorismusfinanzierung richten.

3. Regelungsstrukturen

Die Integration des europäischen Bankenmarktes basiert vor allem auf den Grundfreiheiten der Niederlassungs-, Dienstleistungs- und der Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit gemäß Art. 43 EG/49 AEUV, Art. 49 EG/56 AEUV und Art. 56 EG/63 AEUV, die den Ausbau eines europaweiten Filialnetzes und die grenzüberschreitende Erbringung von Finanzdienstleistungen an Einzelpersonen im In- oder Ausland mit ihrem Gegenstandsbereich erfassen. Aus diesem Grundansatz bei den Grundfreiheiten und der Binnenmarktidee sind die Herkunftslandkontrolle (Herkunftslandprinzip) und der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der Aufsichtsmaßnahmen zu folgern. Er ist wesentlicher Baustein einer dezentralisierten Aufsicht im Wege mitgliedstaatlicher Umsetzung der Richtlinien.

Richtlinien kommt bei der Integration des europäischen Bankenmarktes für die Aufhebung von diskriminierenden Beschränkungen eine erhebliche Bedeutung zu, so dass sich die Koordinierung im europäischen Bankenmarkt im Mitentscheidungsverfahren nach Art. 251 EU (1992)/ 221 EU (2007) vollzieht, das ein Zusammenwirken von Ministerrat und Parlament erfordert. Eine Fortsetzung und Vertiefung der Integrationsmaßnahmen im Hinblick auf den Europäischen Bankenmarkt erfolgte auf der Grundlage des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen (Financial Services Action Plan). Letzterer sollte als Programmdokument nach seiner strategischen Zielsetzung einen einheitlichen Firmenkundenmarkt gewährleisten, offenere und sicherere Privatkundenmärkte schaffen und die Aufsichtsregeln und Überwachung modernisieren. Das in Anbetracht der Defizite des Mitentscheidungsverfahrens von dem vom Rat eingesetzten Ausschuss der Weisen unter Vorsitz von Baron Lamfalussy vorgeschlagene vierstufige Ausschussverfahren kommt mit bis 2005 sukzessive geänderten Ausschussstrukturen analog auch im Banken- und Versicherungsbereich zur Anwendung.

Nachdem der Aktionsplan mittlerweile weitgehend abgearbeitet ist, legte die Kommission 2005 ein Grünbuch zur Finanzdienstleistungspolitik 2005-2010 (KOM(2005) 177 endg.) zur Diskussion und Konsultation vor, dem noch in demselben Jahr ein Weißbuch zur Finanzdienstleistungspolitik für die Jahre 2005-2010 (KOM (2005) 629 endg.) folgte.

4. Richtlinien zur Integration des Europäischen Bankenmarktes

Entscheidend haben zur Integration des Europäischen Bankenmarktes insbesondere die Richtlinien auf dem Gebiet des Bankrechts beigetragen, die die Koordinierung der Mitgliedstaaten im Bankensektor erheblich vorangetrieben haben. Hierbei sind verschiedene betroffene Regelungsfelder zu unterscheiden:

So sind als wichtige strukturbestimmende Richtlinie für die Anfangsphase der Integration die erste Bankrechtskoordinierungs-RL von 1977 (RL 77/780) und die zweite Bankrechtskoordinierungs-RL von 1989 (RL 89/646) zu nennen. Beide Richtlinien vereinheitlichen die Zulassungs- und Aufsichtsmöglichkeiten für europaweit tätige Kreditunternehmen. Die erstgenannte Richtlinie enthält eine Definition des Begriffs des Kreditinstituts sowie die Voraussetzungen für die Aufnahme und Ausübung von deren Tätigkeit. Die Zweite Bankrechtskoordinierungs-RL bedeutete dann für die Verwirklichung des Europäischen Bankenmarktes einen gewissen Durchbruch. Im Anschluss an das Weißbuch der Kommission zur Vollendung des Binnenmarktes von 1985 bringt sie mit der Einführung der Herkunftslandkontrolle, bei der die Zulassung im Herkunftsland einem Europäischen Pass gleichkommt, wesentliche Erleichterungen für das grenzüberschreitende Bankengeschäft. Flankiert wird sie von der Eigenmittel-RL (RL 89/299) sowie der Solvabilitäts-RL (RL 89/647), die für eine Bankentätigkeit in den Mitgliedstaaten eine bestimmte Ausstattung mit Eigenmitteln bzw. eine bestimmte Relation zwischen Aktiva und außerbilanzmäßigen Geschäften voraussetzen.

Nach dem Durchbruch bei der Zulassungsfrage lag in der Folge das Augenmerk des Richtliniengebers zunächst auf der Einlagensicherung (Einlagensicherungs-RL [RL 94/19] vom 30.5. 1994). Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten auf ein Sicherungssystem mit einem Umfang von mindestens EUR 20.000,- zielt auf den Schutz der Einlagen der Bankkunden und die Gewährleistung des Vertrauens der Öffentlichkeit in die Stabilität des Finanzsystems. Eine Verschärfung hat hier im Zuge der Finanzkrise die Richtlinie zur Änderung der Einlagensicherungsrichtlinie vom 11.3.2009 (RL 2009/14) gebracht, die eine Erhöhung der Mindestgarantie auf EUR 50.000,- vorsieht. Insbesondere in Anbetracht mehrerer Bankenkrisen oder ‑zusammenbrüche (BCCI, Herstatt) ergänzt die RL 92/121 die Solvabilitäts-RL für eine bessere Kontrolle von Großkrediten, indem sie in Art. 3(1) eine Meldepflicht für Großkredite festlegt, die 10 % der Eigenmittel oder mehr beträgt und als zulässige Obergrenze für Großkredite nach Art. 4(1) 25 % des Eigenkapitals statuiert. Als weitere Vorsichtsmaßnahmen sind die Kapitaladäquanz-RL (RL 93/6) von 1992 zu nennen, die zwar primär an Wertpapierfirmen gerichtet ist, aber auch auf Kreditinstitute anzuwenden ist, deren Effektengeschäft 5 % ihres gesamten Geschäftsvolumens übersteigt. Im Zentrum der Richtlinie steht die Festlegung einheitlicher Eigenkapitalanforderungen für wertpapierspezifische Risiken. Im Zuge einer weiteren Verfeinerung und teilweisen Verschärfung der Bankenaufsicht wurden 1998 im Anschluss an den Zusammenbruch der Barings Bank die Erste Bankrechtskoordinierungsrichtlinie, die Solvabilitäts-RL und die Kapitaladäquanz-RL geändert. Zeitlich parallel wurden im Rahmen der Kapitaladäquanz-RL zur Berechnung der Eigenkapitalanforderungen auch interne Risikomanagementsysteme (sogenanntes value at risk model) der Unternehmen anerkannt, um den Baseler Eigenkapitalvorschriften insbesondere der Neuregelung Basel II Rechnung zu tragen. Die Umsetzung dieser Neuregelung sollte auf europäischer Ebene durch eine Novellierung der Kapitaladäquanz-RL (RL 2006/49) die Anwendung von Basel II ab 2007 gewährleisten. Im Interesse einer verbesserten Übersichtlichkeit wurden die dargelegten aufsichtsrechtlichen Bankrechtskoordinierungs-, Eigenmittel-, Solvabilitäts-, Großkredite- (RL 92/121), Einlagensicherungs- sowie die jeweiligen Änderungsrichtlinien im Rahmen der SLIM-Initiative (Simpler Legislation for the Internal Market) von der Kommission in einer konsolidierten umfassenden Banken-RL (RL 2000/12) von 2000 ohne inhaltliche Änderungen zu einer einheitlichen Richtlinie zusammengefasst. Im Zuge der Finanzkrise ab 2007 wurde der Entwurf einer „Richtlinie hinsichtlich Zentralorganisationen zugeordneter Banken, bestimmter Eigenmittelbestandteile, Großkredite, Aufsichtsregelungen und Krisenmanagement“ der Kommission zur Überprüfung und Neuordnung dieses Finanzmarktrahmens am 6.5.2009 vom Europäischen Parlament verabschiedet, um die Aufsicht über grenzüberschreitend tätige Bankengruppen, die Qualität des Bankenkapitals, das Liquiditätsrisikomanagement und das Risikomanagement für verbriefte Produkte zu verbessern. Darüber hinaus hat auf aufsichtsrechtlichem Gebiet die zunehmende Gefährdung der Finanzmärkte aufgrund von wachsenden Finanzkonglomeraten zur Verabschiedung der Finanzkonglomerate-RL (RL 2002/87) von 2002 geführt, die mit spezifischen Methoden zur Solvenzberechnung und auf Finanzkonglomerate abgestimmte Risikobeurteilungsmöglichkeiten den besonderen Gefahren einer Mehrfachbelegung des haftenden Eigenkapitals (sog. double oder excessive gearing) in einer sektorübergreifenden Finanzgruppe Rechnung trägt. Schließlich richtet sich die Erste Geldwäsche-RL (RL 91/308), modifiziert durch die RL 2001/97 gegen die Geldwäsche und die spätere RL 2005/60 weitergehend gegen eine Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung.

Neben dem Aufsichtsrecht nimmt das Recht des Zahlungsverkehrs breiten Raum im binnenmarktrelevanten Bankrecht ein, da der unbeschränkte Zahlungsverkehr die Grundvoraussetzung für die Geschäftstätigkeit gemeinschaftsweit agierender Banken ist. Den Anfang machte hier die Richtlinie über grenzüberschreitende Überweisungen (Überweisungs-RL [RL 97/5]) von 1997, die durch die verbindliche Regelung von Gebühren für innergemeinschaftliche Zahlungen und für innerstaatliche Überweisungen in der VO 2560/2001 ergänzt wurde. Ebenso betreffen die RL 2000/28 und RL 2000/46 mit der Ausgabe elektronischen Geldes durch Kreditinstitute und Nicht-Kreditinstitute wichtige Fragen des Zahlungsverkehrs. Eine ganz herausragende Bedeutung für den grenzüberschreitenden Zahlungsverkehr hat schließlich der am 28.1.2008 gestartete einheitliche Euro-Zahlungsverkehrsraum, der Single Euro Payments Area (SEPA), an dessen Rechtsrahmen die Kommission seit 2001 arbeitet. Rechtliche Grundlage ist nunmehr die Zahlungsdienste-RL (RL 2007/64) vom 13.11. 2007 (Payment Services Directive) mit Umsetzungsfrist bis zum 1.11.2009, die die Einführung moderner und umfassender Vorschriften vorsieht und für alle Zahlungsdienstleistungen in der Europäischen Union gelten wird. Auf diesem Wege sollen grenzüberschreitende Zahlungen so einfach, effizient und sicher wie „nationale“ Zahlungen innerhalb eines Mitgliedstaats und die Zahlungsverkehrsmärkte für neue Anbieter geöffnet werden.

Abgesehen von den wettbewerbsbezogenen Zielsetzungen, sind abschließend noch weitere Richtlinien, die den Europäischen Bankenmarkt regeln und dem Verbraucherschutz zugeordnet werden können, zu nennen. Besonders wichtig sind Fragen des Verbraucherschutzes insbesondere im Bereich der Finanzdienstleistungen. So überrascht es nicht, dass bei den einschlägigen verbraucherschützenden Maßnahmen eine Richtlinie über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen (RL 2002/65) sowie Arbeiten zum Hypothekarkredit von besonderer Bedeutung sind.

Literatur

Stefan Griller (Hg.), Banken im Binnenmarkt, 1992; Marc Dassesse, Stuart Issacs, Graham Penn, EC Banking Law, 2. Aufl. 1994; Ross Cranston (Hg.), The Single Market and The Law of Banking, 2. Aufl. 1995; Blanche Sousi-Roubi, Droit bancaire européen, 1995; Thomas Wernicke, Privates Bankvertragsrecht im EG-Binnenmarkt, 1996; John Anthony Usher, The law of money and financial services in the EC, 2. Aufl. 2000; Norbert Horn, Europäisches Finanzmarktrecht, 2003; Klaus J. Hopt, Eddy Wymeersch, European Company and Financial Law, 4. Aufl. 2007; Peter Troberg, Doris Kolassa, in: Herbert Schimansky, Hermann-Josef Bunte, Hans-Jürgen Lwowski (Hg.), Bankrechts-Handbuch, Bd. II, 3. Aufl. 2007, § 135; Despina Mavromati, The Law of Payment Services in the EU, 2008.