Europäische Rechtspolitik

von Norbert Reich

1. Zur Wechselwirkung von Kompetenz und Privatrechtspolitik

Da die EU auch nach dem Vertrag von Lissabon keine umfassende Kompetenz im Bereich der Rechtspolitik (hier speziell bezogen auf den Bereich des Privatrechts) hat, definiert sich die Gemeinschaftsgesetzgebung aus den jeweiligen Politikfeldern, zu deren Verwirklichung sie beiträgt (Gesetzgebungskompetenz der EG/‌EU). Dies erklärt den oft beklagten, aber nach der Struktur der Verträge unvermeidbaren selektiv-instrumentellen Charakter des Gemeinschaftsprivatrechts (Gemeinschaftsprivatrecht/‌ Unionsprivatrecht): (i) Selektiv insoweit, als jeweils nur bestimmte Politikbereiche geregelt oder auch nur privatrechtlich „mitgeregelt“ werden, etwa im Bereich des Verbrauchervertrags- oder Haftungsrechts, der Finanzdienstleistungen, des Gesellschaftsrechts usw. (ii) Instrumentell deshalb, weil dem Privatrecht vom Gemeinschaftsrecht keine autonome Existenz zugesprochen wird, etwa zur Absicherung der Vertragsfreiheit, zur Organisation von Rechtspersonen, zur Schaffung einer umfassenden Eigentumsordnung oder zur Regelung eines effizienten Haftungsregimes, wie sie dem mitgliedstaatlichen Privatrecht wesenstypisch ist, sondern gleichsam Hilfsfunktionen zu übernehmen hat, die seine Autonomie tendenziell in Frage stellen.

Aus Sicht des Gemeinschaftsrechts ist es Sache der Mitgliedstaaten, diese selektiv-instrumentellen Maßnahmen, die sich unterschiedlich auf das jeweilige Privatrecht auswirken, im Rahmen der Umsetzungsgesetzgebung in ihre Rechtsordnung „einzubauen“, sofern nicht der Gemeinschaftsgesetzgeber ausnahmsweise Verordnungen mit unmittelbarer Wirkung gemäß Art. 249(2) EG/288(2) AEUV erlässt. Dabei ist es durchaus denkbar, dass das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten einen erheblichen Spielraum überlässt, ob sie eine bestimmte Regelung durch öffentlich- oder privatrechtliche Maßnahmen umsetzen, z.B. im Bereich des Antidiskriminierungsrechts, der unlauteren Geschäftspraktiken oder des Verbrauchervertragsrechts (Verbraucher und Verbraucherschutz). Zentrale Anforderungen des Gemeinschaftsrechts sind dabei die Nichtdiskriminierung, die Transparenz (EuGH Rs. C-144/99 – Kommission/ NL, Slg. 2001, I-3541) und die Effektivität (EuGH Rs. 14/83 – von Colson, Slg. 1984, 1891) der Richtlinienumsetzung im Rahmen der staatlichen Mittel- und Formfreiheit nach Art. 10, 249(3) EG/im Wesentlichen ersetzt durch Art. 3a(3) EU (2007), 288(3) AEUV.

2. Die „definitorische“ Prärogative der EG-Kommission im gemeinschaftlichen Gesetzgebungsverfahren

Im Rahmen der EG-Kompetenzen zur „Privatrechtspolitik“ in dem oben beschriebenen selektiv-instrumentellen Sinne ist es die primäre Aufgabe der Europäischen Kommission, entsprechende Vorschläge für „Maßnahmen“ oder sonstige Akte auf Gemeinschaftsebene vorzulegen, die dann grundsätzlich das jeweilige Gemeinschafts-Gesetzgebungsverfahren durchlaufen müssen, Art. 211 EG/im Wesentlichen ersetzt durch Art. 9d(1) EU (2007), Art. 17(2) EU (2007). Dieses „Definitionsmonopol“ der Kommission gilt inzwischen ausnahmslos für alle privatrechtlich relevanten Bereiche, auch wenn Art. 67(2) EG ein reduziertes Vorschlagsrecht der Mitgliedstaaten im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen vorsah, das nach Art. 81(2) AEUV nicht mehr besteht. Nach Art. 192(2) EG/225 AEUV kann das Europäische Parlament die Europäische Kommission auffordern, ihm entsprechende Vorschläge auch im Bereich der Gesetzgebung zu unterbreiten (sog. mittelbares Initiativrecht). Ein ähnliches „Recht“ sieht Art. 208 EG/ 241 AEUV für den Rat (Rat und Europäischer Rat) vor. Einklagbar sind diese Rechte allerdings nicht; insoweit beschneiden sie nicht das Definitions- und Initiativmonopol der Kommission. Das Ermessen der Kommission ist grundsätzlich vom EuGH nicht nachprüfbar, sofern nicht die strengen Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage gemäß Art. 232 EG/ 265 AEUV vorliegen.

Bei ihren Gesetzgebungsvorschlägen handelt die Kommission grundsätzlich als „Kollektiv“ gemäß Art. 219 EG/250 AEUV. Allerdings bereiten die zuständigen Generaldirektionen die politisch als erforderlich angesehenen Gesetzgebungsmaßnahmen (Richtlinien-, weniger Verordnungsvorschläge) im Rahmen eines informellen internen Konsultationsverfahrens mit den Mitgliedstaten und sog. „stakeholders“ (Interessengruppen, auch NGOs) vor, wobei zur Zeit folgende Zuständigkeiten für den Vorschlag, den Verfolg, die Durchsetzung und die Überprüfung von Gesetzgebungsakten mit Privatrechtsrelevanz bestehen:

(i) Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen (GD Markt): Dienstleistungen generell, Finanzdienstleistungen, Vergaberecht, Gesellschaftsrecht, gewerblicher Rechtsschutz;

(ii) Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher (GD Sanco): Überarbeitung des sog. „Verbraucher“-acquis; die früheren Zuständigkeiten im Verbrauchervertragsrecht sind weitgehend auf die GD Markt übergegangen;

(iii) Generaldirektion Justiz, Freiheit und Sicherheit (GD Justiz): Zuständigkeiten im Rahmen des Titels IV nach dem Vertrag von Amsterdam, insb. im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit, was Fragen des Gemeinschafts-IPR (internationales Privatrecht) und der gerichtlichen Zuständigkeit einschließt;

(iv) Generaldirektion Beschäftigung und Soziales (GD Soziales): Arbeitsrecht, Nichtdiskriminierung;

(v) Generaldirektion Wettbewerb (GD Wettbewerb): Privatrechtsfolgen von Wettbewerbsbeschränkungen durch Unternehmen und von rechtswidrigen staatlichen Beihilfen, sofern dies nicht der mitgliedstaatlichen Kompetenz unterliegt.

Die Aufteilung von Zuständigkeiten geht dabei „vertikal“ nach Politikbereichen, nicht horizontal-systematisch nach Rechtsstrukturen (z.B. Vertragsrecht, Haftungsrecht, Recht juristischer Personen usw.) vor. In dieser Vorgehensweise finden sich die durchaus unterschiedlichen Prioritäten und „Philosophien“ der verschiedenen Generaldirektionen wieder, die sich natürlich auf Form, Inhalt und Konsistenz von Gesetzgebungs-Vorhaben mit Privatrechtsrelevanz auswirken. Dies soll im Folgenden an einigen Beispielen erläutert werden.

3. Wertungswidersprüche der Kommissionsakte im Bereich Europäischer Rechtspolitik

Die beschränkten Kompetenzen und unterschiedlichen Zuständigkeiten innerhalb der Kommission selbst führen in der Europäischen Privatrechtspolitik ungeachtet eines beachtlichen „output“ zu einer Reihe von Inkonsistenzen sowohl systematischer als auch inhaltlicher Art, die sich charakterisieren lassen als Überschneidungen, Verdopplungen, Widersprüche, Lücken.

Ein Beispiel für Überschneidungen bei gleichzeitig sich widersprechenden Regelungs-Philosophien sind einerseits die von der GD Sanco/ Verbraucherschutz initiierte Richtlinie über den Schutz der Verbraucher bei Vertragsschlüssen im Fernabsatz (RL 97/7), andererseits die von der GD Markt vorbereitete RL 2000/31 über den elektronischen Geschäftsverkehr. Beide haben einen ähnlichen Regelungsgegenstand, nämlich das Marketing über sog. Fernkommunikationsmittel einschließlich des Internet. Für die RL 97/7 steht dabei der Schutz der Verbraucher angesichts möglicher Risiken des Vertragsabschlusses bei Abwesenheit beider Parteien im Vordergrund, für die RL 2000/31 die Ermöglichung und Erleichterung der Nutzung des neuen Mediums „Internet“ als Mittel zur Verwirklichung des Europäischen Binnenmarktes. Die Informationspflichten beider Richtlinien überschneiden sich dabei, die Regelungsinstrumente sind allerdings grundverschieden: Art. 14 der RL 97/7 enthält eine sog. Mindestharmonisierungsklausel, lässt also den Mitgliedstaaten im Rahmen des primären Gemeinschaftsrechts die Freiheit, strengere Schutzregelungen vorzusehen, während die RL 2000/31 in ihrem Anwendungsbereich die sog. „Binnenmarktklausel“ des Art. 3(1), (2) enthält, die grundsätzlich dem Herkunftslandprinzip folgt: ein Produkt, eine Dienstleistung oder eine Marketingmaßnahme soll im gesamten Binnenmarkt frei zirkulieren können, sobald sie einmal in einem Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden ist. Ein Widerrufsrecht des Verbrauchers ist nur in der RL 97/7 vorgesehen, nicht in der RL 2000/31. Die RL 97/7 enthält in Art. 12(2) die sog. Drittlandsklausel, die dem Verbraucher den Schutz der Richtlinie auch dann garantiert, wenn das Recht eines Drittstaates vereinbart ist, sofern der „Vertrag einen engen Zusammenhang mit dem Gebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten aufweist“, während nach Art. 1(4) die RL 2000/31 „weder zusätzliche Regelungen des internationalen Privatrechts (schafft), noch …. sich mit der Zuständigkeit der Gerichte“ befasst.

Noch deutlicher sind die Widersprüche in Kommissionsvorlagen einerseits bei dem ersten Entwurf der sog. Dienstleistungs-RL (RL 2006/ 123), andererseits dem Vorschlag der Rom I-VO (VO 593/2008) über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anwendbare Recht aufgetreten. Für die Dienstleistungs-RL war die GD Markt zuständig, für die Rom I-VO die GD Justiz. In Art. 16 des Vorschlages der DienstleistungsRL von 2004 (KOM(2004) 2 endg.) war vorgesehen, dass das Herkunftslandprinzip grundsätzlich auch für das Vertrags- und Haftungsrecht (mit Ausnahme von Körperschäden) gilt, allerdings nur bei Verträgen EG-ausländischer Anbieter mit Verbrauchern; Drittlandsanbieter genossen nicht das Privileg des Herkunftslandrechtes. Der Kommissionsvorschlag einer Rom I-VO (KOM (2005) 650 endg.) sah dagegen ein „Verbraucherlandprinzip“ vor, das zudem universell gelten sollte; dem Verbraucher sollten also bei vertraglichen grenzüberschreitenden Dienstleistungen die Rechtsvorschriften seines Heimatlandes unbeschränkt zugute kommen, sofern die Tätigkeit des Anbieters auf das Verbraucherland ausgerichtet ist. Im Verlauf des komplexen und widersprüchlichen, hier nicht im Einzelnen nachzuvollziehenden Gesetzgebungsprozesses im Europäischen Parlament und im Rat (Rat und Europäischer Rat) sind beide Vorschläge wesentlich „entschärft“ worden: Die endgültige RL 2006/123 sieht in Art. 16 nur noch ein eingeschränktes Herkunftslandprinzip vor und berührt nach Art. 3(2) und in merkwürdiger Verdoppelung in Art. 17(15) grundsätzlich nicht das durch die Rom I-VO und die Rom II-VO (VO 864/2007) kodifizierte Gemeinschafts-IPR; umgekehrt hat Art. 6 der Rom I-VO vom vorgeschlagenen Verbraucherlandprinzip Abstand genommen und verweist in Art. 6(2) auf das im Römer Schuldrechtsübereinkommen von 1980 vorgesehene Günstigkeitsprinzip, wonach die an sich zulässige freie Rechtswahl nicht dazu führen darf, dass dem Verbraucher der durch zwingende Schutzvorschriften garantierte Schutz seines Heimatrechts entzogen wird, wenn sich dorthin die Aktivität des Anbieters „ausrichtet“.

Ein sehr viel grundlegender Widerspruch zeigt sich im Bereich des privatrechtlichen Antidiskriminierungsrechts. Dieses geht über die Binnenmarktverwirklichung hinaus, sofern es Diskriminierungstatbestände außerhalb der Unionsbürgerschaft erfassen will, etwa aus Gründen des Geschlechts, der Rasse und ethnischen Herkunft, des Alters, der Behinderung und sexuellen Orientierung, und gründet sich deshalb auf Art. 13 EG/ 19 AEUV, der in die Zuständigkeit der GD Soziales fällt. Hier stellt sich die Grundsatzfrage einer Einpassung der Antidiskriminierungsgesetzgebung in die im Binnenmarkt implizit vorausgesetzte Privatautonomie. Dahinter steht die weitere Problematik, ob dem bislang selektiv anerkannten Gleichheitsgrundsatz durch die RL 2000/48 und die RL 2004/113 in den Bereichen Geschlecht, Rasse und ethnischer Herkunft, soweit es um den Zugang zu Gütern und Dienstleistungen, die der Öffentlichkeit allgemein zugänglich sind, geht, ein weiterer Anwendungsbereich zuerkannt werden kann, wie neue Vorschläge der Kommission fordern (KOM (2008) 426 endg.).

Verdoppelungen zeigen sich bei der Regelung von Fragen des anwendbaren Rechts bei grenzüberschreitenden Transaktionen: Die Zuständigkeit zum Vorschlag von Maßnahmen zur „Förderung der Vereinbarkeit der in den Mitgliedstaaten geltenden Kollisionsnormen und Vorschriften zur Vermeidung von Kompetenzkonflikten“ gemäß Art. 65(b) EG/81(2)(c) AEUV) obliegt der GD Justiz, die in ihrem ersten Entwurf einer Rom I-VO wie erwähnt das „Verbraucherlandprinip“ vorgesehen hatte, wonach bei grenzüberschreitenden Verbraucherverträgen des im Heimatland angesprochenen Verbrauchers eine Rechtswahl grundsätzlich ausgeschlossen sein sollte. Andererseits haben die von der GD Markt vorbereiteten Vorschläge einer Verbraucherkredit-RL (RL 2008/48) eine besondere IPR-Regelung nach dem Vorbild früherer Richtlinien vorgesehen, wonach der Richtlinienschutz dem Verbraucher durch Vereinbarung des Rechts eines Nichtmitgliedstaates nicht genommen werden kann, wenn der Vertrag einen nicht näher definierten „engen Zusammenhang“ mit der Gemeinschaft aufweist. Dies ist dann auch in Art. 22(4) der endgültigen Verbraucherkredit-RL (Verbraucherkreditrecht der Gemeinschaft; Verbraucherkreditrecht (Regelungsgrundsätze)) übernommen worden, ohne dass eine Abstimmung mit der Rom I-VO erfolgt wäre. Ein späterer geänderter Vorschlag der Kommission sah sogar im nicht angeglichenen Bereich in Art. 21(2) das Herkunftslandprinzip vor (KOM(2005) 483 endg.), das im Zuge weiterer Beratungen im Europäischen Parlament und im Rat dann gestrichen wurde.

Lücken der Privatrechtpolitik zeigen sich vor allem im Haftungsrecht. Die Vorschläge der Kommission für die oben erwähnte Dienstleistungs-RL sahen zwar einige Informationspflichten und Qualitätsstandards für Dienstleistungen, aber keine Regelung zur Haftung des EG-Dienstleistungserbringers vor. Sie verwiesen lediglich auf das nach dem Kollisionsrecht anwendbare Recht, das ursprünglich einem begrenzten Herkunftslandprinzip folgen sollte. Damit wurde die Chance vertan, auch für Dienstleistungen im Binnenmarkt einheitliche Haftungsstandards mindestens im grenzüberschreitenden Bereich einzuführen.

Eine ähnliche Beobachtung lässt sich im Bereich des Wettbewerbsrechts machen. Die Rechtsprechung des EuGH hat in mehreren Entscheidungen (EuGH Rs. C-453/99 – Courage, Slg. 2001, I-6297; EuGH Rs. C-295/-298/04 – Manfredi, Slg. 2006, I-6619) auf die Bedeutung des Privatrechts zur Effektivierung des Wettbewerbs hingewiesen und indirekt den Gemeinschaftsgesetzgeber zum Tätigwerden aufgefordert. Konkrete Kommissionsvorschläge liegen trotz eines kürzlich veröffentlichten Weißbuches (KOM(2008) 165 endg.) noch nicht vor. Hier ist bislang das nationale Recht gefragt, dessen Standards allerdings sehr unterschiedlich sind.

4. Ausblick: Verbesserung der Europäischen (Privat‑)Rechtspolitik

Hier wurden nur einige Beispiele von ursprünglichen Vorschlägen der Kommission genannt, die naturgemäß im Laufe eines komplexen, vielschichtigen Gemeinschafts-Gesetzgebungsverfahrens entweder „entschärft“ oder „geglättet“ werden konnten. Im Allgemeinen hat sich die Regelungsphilosophie der Kommission – bis auf Korrekturen in einigen Bereichen, etwa bei der Ablehnung des Herkunftslandprinzips durch viele Mitgliedstaaten im Rat und z.T. im Europäischen Parlament – in den endgültig angenommen Gemeinschaftsrechtsakten durchsetzen können, so dass umso mehr die „Definitionsprärogative“ Beachtung finden muss. Diese sollte auch beinhalten, die beispielhaft angeführten Überschneidungen, Verdoppelungen, Widersprüche und Lücken zu vermeiden, die die Konsistenz des – ohnehin rudimentären – Gemeinschaftsprivatrechts gefährden.

Besonders augenfällig sind sie in den Bereichen Vertragsrecht, Haftungsrecht und Kollisionsrecht, also „klassischen“ Bereichen der Privatrechtspolitik. Zur Verbesserung der europäischen Rechtspolitik empfehlen sich Maßnahmen, die nicht an den ausbalancierten und im Lissabonner Vertrage neu justierten Kompetenzkatalog anknüpfen, sondern innerhalb der Kommission die Koordination der von den verschiedenen Generaldirektionen kommenden Vorschläge verbessern. Hierfür könne die Einrichtung einer „horizontalen Stelle“ in der Kommission nützlich sein, die die Vorschläge auf ihre Konsistenz entsprechend Art. 7 AEUV überprüft und hierzu ein Votum abgibt. Dazu gehört auch eine klarere Beachtung sowohl des Subsidiaritätsprinzips als auch des Grundsatzes der konkurrierenden Kompetenzen, wie sie im Vertrag von Lissabon gemäß Art. 5(3) EU (2007) und Art. 4 AEUV zu finden sind.

Literatur

Ernst Steindorff, EG-Vertrag und Privatrecht, 1996; Stefan Grundmann, Europäisches Schuldvertragsrecht, 1999; Hannes Rösler, Europäisches Konsumentenvertragsrecht, 2004; Norbert Reich, Understanding EU Law, 2. Aufl. 2005; Gralff-Peter Calliess, Kollisionsrecht, Richtlinienrecht oder Einheitsrecht im System des Europäischen Verbrauchervertragsrechts, Zeitschrift für Europäisches Privatrecht 14 (2006) 742 ff.; Ulrich Magnus, Hans-W. Micklitz, Liability for the Safety of Services, 2006; Karl Riesenhuber, Europäisches Vertragsrecht, 2. Aufl. 2006; Norbert Reich, Der ‘Common Frame of Reference’ (CFR) und Sonderprivatrechte im Europäischen Vertragsrecht, Zeitschrift für Europäisches Privatrecht 15 (2007) 161 ff.; Christine Barnard, EC Employment Law, 3. Aufl.. 2007; Jürgen Basedow (Hg.), Private Enforcement of EC Competition Law, 2007; Jürgen Basedow, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung im europäischen Privatrecht, Zeitschrift für Europäisches Privatrecht 16 (2008) 230 ff.; Hans-W. Micklitz, Norbert Reich, Peter Rott, Understanding EU Consumer Law, 2009.