Europarat (Institutionelle Aspekte)

von Jörn Axel Kämmerer

1. Bedeutung

Der Europarat ist eine im Jahr 1949 von europäischen Staaten durch völkerrechtlichen Vertrag – die Satzung des Europarates – begründete internationale Organisation mit Sitz in Straßburg. Vom Europäischen Rat sowie (Minister‑)Rat, bei denen es sich um Organe der EG bzw. EU handelt, ist der Europarat strikt zu unterscheiden. Institutionelle Verbindungen zwischen Europarat und EU/EG bestehen (trotz Verwendung einer einheitlichen Flagge, des Sternenbanners) nicht, doch weisen die Organisationen programmatische Gemeinsamkeiten auf. So ist die Mitgliedschaft in beiden Fällen auf europäische Staaten beschränkt, welche sich zum Rechtsstaatsprinzip und den Menschenrechten bekennen bzw. diese achten (Art. 3, 4 Europarat-Satzung; Art. 49 i.V.m. Art. 6 EU (1992)/Art. 49 i.V.m. Art. 2 EU (2007)). Seit 1993 pflegen der Europarat und die Kommission „Gemeinsame Programme“ (Joint Programmes), die insbesondere auf die Stärkung der Demokratie in den ost- und südosteuropäischen Staaten und ihre rechtlich-politische Integration abzielen. Auch die Achtung anderer Grundwerte wie Demokratie und Gleichheit wird beim Europarat faktisch, im EU-Vertrag sogar wörtlich, vorausgesetzt. Nach bisherigem Recht wird über die Europäische Konvention der Menschrechte und Grundfreiheiten (EMRK) (Grund- und Menschenrechte: GRCh und EMRK), ein von den Staaten des Europarates geschaffenes Rechtsinstrument, eine materiellrechtliche Brücke zwischen EU und Europarat geschlagen, indem die Union die EMRK zu einer Erkenntnisquelle für die Gemeinschaftsgrundrechte erhebt (Art. 6(2) EU (1992)). Mit dem Verbindlichwerden der (von der EMRK stark inspirierten) Charta der Grundrechte der EU (GRCh; Grund- und Menschenrechte: GRCh und EMRK) bei Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags entfällt die Notwendigkeit dieses Rekurses (vgl. Art. 6(1) EU (2007)). Auf der anderen Seite gestattet Art. 6(2) EU (2007) der EU künftig den Beitritt zur EMRK, was – die entsprechende Änderung auch der EMRK vorausgesetzt – zur Folge hat, dass der dem Europarat beigeordnete Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) offiziell auch als Kontrollinstanz für Rechtsakte der Union tätig wird.

Die Gründung des Europarats war in noch stärkerem Maße als die der EGKS und EWG eine Konsequenz aus den Erfahrungen des Zweiten Weltkriegs. Gemäß Art. 1(a) der Europarat-Satzung hat die Organisation zur Aufgabe, eine engere Verbindung zwischen seinen Mitgliedern herzustellen. Diese Konvergenz zielt auf den Schutz ihres durch Ideale und Grundsätze verkörperten gemeinsamen Erbes sowie auf den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ab. Der Aufgabenkreis des Europarates ist weit und in der Europarat-Satzung nur generell umschrieben (Art. 1(b)); ausdrücklich ausgeschlossen sind lediglich Fragen der nationalen Verteidigung (Art. 1(d)).

Um Mitglied im Europarat zu werden, bedarf es, formal betrachtet, einer Einladung durch das Ministerkomitee (Art. 4 Europarat-Satzung); Antragstellung ist nicht vorgesehen. Dem Europarat gehörten 2008 – außer Weißrussland, dem Vatikan und dem Kosovo – alle europäischen Staaten an. Zu den Mitgliedern zählen auch die Türkei und die transkaukasischen Staaten Armenien, Aserbaidschan und Georgien. Mehreren außereuropäischen Staaten ist in der Parlamentarischen Versammlung oder im Ministerkomitee Beobachterstatus eingeräumt worden. Die Mitgliedschaft im Europarat wird durch Beitritt auf Einladung des Ministerkomitees erworben (Art. 4 Europarat-Satzung), das auf diese Weise die Erfüllung der vertraglichen Mindeststandards überprüft.

2. Aufgaben

Art. 1(b) der Europarat-Satzung führt drei Aufgabenbereiche des Europarates auf: die Beratung von Fragen von gemeinsamem Interesse, den Abschluss von Abkommen und gemeinschaftliches Vorgehen auf näher bezeichneten Gebieten. Der zweit- und der drittgenannte Aufgabenbereich überschneiden sich weitgehend. Abkommen kann der Europarat nicht im Rechtssinne abschließen, sondern lediglich – ähnlich der International Law Commission – ausarbeiten und den Mitgliedstaaten zur Unterzeichnung und Ratifikation unterbreiten. Sie betreffen wirtschaftliche, soziale, kulturelle und wissenschaftliche Angelegenheiten, außerdem Fragen des Rechts, der Verwaltung, der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Formal ausgeschlossen sind, wie dargelegt, lediglich Fragen der nationalen Verteidigung. Zuständigkeiten weisen dem Europarat auch einzelne Rechtsinstrumente zu, die auf seine Initiative zustande gekommen sind, darunter die Europäische Sozialcharta (z.B. Art. A.2., D.2., F.2., J.1.). Der Europarat hat von seiner Gründung bis heute mehr als 200 völkerrechtliche Verträge zu einer Vielzahl von Gegenständen initiiert (siehe u.a. Europarat (Privatrechtsvereinheitlichung)). Zur Ratifizierung stehen diese Übereinkommen den Mitgliedstaaten des Europarates, teils auch europäischen und außereuropäischen Nichtmitgliedstaaten, offen. Eine Verpflichtung zur Ratifikation besteht nicht. Die Ratifikation der EMRK allerdings wird als faktisches Junktim zur Mitgliedschaft im Europarat betrachtet.

3. Organe und Einrichtungen

Nach der Europarat-Satzung verfügt der Europarat lediglich über zwei Organe: das Ministerkomitee und die Parlamentarische Versammlung. Das Sekretariat agiert zwar faktisch als Organ, nominell steht es den vorgenannten Organen aber lediglich „zur Seite“ (Art. 10). Weitere – beratende – Organe sind durch den Europarat (durch Beschluss des Ministerkomitees gemäß Art. 15(a), 16) geschaffen worden, wie der Kongress der Gemeinden und Regionen Europas (KGRE). Dem Europarat lediglich angegliedert ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Dieser internationale Gerichtshof ist dem Europarat als Instanz, die über die Einhaltung der EMRK wacht, eng verbunden.

a) Satzungsmäßige Organe und Institutionen

Die Organstruktur des Europarats folgt einem bei internationalen Organisationen nicht unüblichen Triasmuster: ein von den Regierungen der Mitgliedstaaten besetztes Organ (Ministerkomitee), ein die mitgliedstaatlichen Parlamente repräsentierendes Organ (Beratende/Parlamentarische Versammlung) und ein Exekutivinstrument, das faktisch als drittes Organ fungiert (Sekretariat). Da der Europarat keine spezifischen Interessen vertritt, sondern primär als gemeinsames Forum der Mitgliedstaaten in Erscheinung tritt, das diesen gegenüber auch nicht mit der Befugnis zur Sekundärrechtsetzung ausgestattet ist, erscheint anders als bei der EG/EU eine Differenzierung zwischen Organen, die primär dem Interesse der Organisation, und solchen, die primär den mitgliedstaatlichen Interessen dienen, nicht getroffen zu werden.

Im Ministerkomitee (Art. 10, 13 ff. Europarat-Satzung) ist jedes Mitglied des Europarates mit einer Person vertreten. In der Zusammensetzung als Ministergremium (Außenminister oder ein anderes Kabinettsmitglied) kommt das Komitee im Regelfall nur einmal jährlich zusammen („Sitzungen“). In der Praxis sind im Ministerkomitee sog. Ständige Vertreter aktiv, die grundsätzlich gleichzeitig die Funktion eines Stellvertreters des Ministers innehaben; ihre Treffen („Treffen der Ständigen Vertreter“) finden im Wochenturnus statt. Im Ministerkomitee gilt das typisch völkerrechtliche Prinzip „one state, one vote“. Die bescheidenen Möglichkeiten, verbindliche und insbesondere außenrechtswirksame Beschlüsse zu fassen, kontrastieren mit den ausdifferenzierten Mehrheitsregeln des Art. 20 Europarat-Satzung: Entscheidungen bzw. Entschließungen über wichtige Fragen i.S.v. lit. a bedürfen der Einstimmigkeit, solche über die Aufnahme von (auch assoziierten) Mitgliedstaaten, Art. 4, 5 Europarat-Satzung, gar einer Zweidrittelmehrheit der sitzberechtigten Vertreter (lit. c). Sonstige Entschließungen können mit einer Anwesenheitsmehrheit von zwei Dritteln, welche die Mehrheit der sitzberechtigten Vertreter getroffen werden (lit. d); hierzu zählt auch die Annahme des Haushaltsplans und der Geschäftsordnung, wobei Fragen, welche die praktische Handhabung dieser beiden Rechtsgegenstände betreffen, mit einfacher Mehrheit entschieden werden können (lit. b). Durchsetzbare Beschlüsse trifft das Ministerkomitee bei der Setzung von Binnenrecht (Erlass von Haushalts- und Verwaltungsordnungen, Art. 16 Europarat-Satzung). Trifft es Beschlüsse mit Wirkung für die Mitgliedstaaten, haben diese grundsätzlich nur Empfehlungscharakter (Art. 15(b) Europarat-Satzung). Eine Ausnahme statuiert Art. 8 Europarat-Satzung, wonach das Ministerkomitee für den Fall der schweren Verletzung der Grundsätze des Europarates (Art. 3) den betreffenden Mitgliedstaat, wenn er einer Aufforderung zum Austritt nicht nachkommt, aus der Organisation ausschließen kann. Zudem obliegt es dem Ministerkomitee, Staaten zur (ggf. assoziierten) Mitgliedschaft im Europarat einzuladen (Art. 4, 5 Europarat-Satzung).

Die praktisch bedeutsamste Säule der Tätigkeit des Ministerkomitees besteht in der (in Art. 15(a) nur vage umschriebenen) Annahme von Entwurfstexten für völkerrechtliche Verträge der Mitgliedstaaten des Europarates, für die es einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen und zugleich der einfachen Mehrheit der Staaten bedarf. Auf diese Weise trägt der Europarat über das Ministerkomitee zur Rechtsfortbildung und Harmonisierung in den mannigfachen Zuständigkeitsbereichen (dazu oben 2.) der Organisation maßgeblich bei, darunter auch zur Vervollständigung des Menschenrechtsschutzes durch Erarbeitung von Zusatzprotokollen zur EMRK.

Die Parlamentarische Versammlung, laut Vertragstext eigentlich Beratende Versammlung, (Art. 22 ff. Europarat-Satzung) ist trotz ihrer Gliederung in Fraktionen kein Parlament im Rechtssinne, sondern lediglich ein parlamentsähnliches Gremium; es tritt einmal im Jahr zu einer ordentlichen Sitzungsperiode zusammen (Art. 32 Europarat-Satzung). Es setzt sich zusammen aus Vertretern der Mitgliedstaaten des Europarats, wobei ein ponderierter Schlüssel zur Anwendung kommt (zwischen 2 und 18 Sitzen pro Mitgliedstaat, Art. 26 Europarat-Satzung). Das Bestellungsverfahren (Wahl oder Ernennung aus der Mitte des Parlaments, ggf. ergänzende Ernennungen durch die Regierungen) überlässt Art. 25 Europarat-Satzung in weitem Umfang den Mitgliedstaaten. Die Parlamentarische Versammlung versteht sich als Bindeglied zu den mitgliedstaatlichen Parlamenten, aber auch als Forum für die demokratische Integration der neuen ostmittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten. Sie fungiert primär als Diskussionsforum und Kontrollinstanz, vermittelt aber auch über verabschiedete Dokumente dem Ministerkomitee Anstöße für völkervertragliche Regeln, deren bis jetzt bedeutsamste die Europäische Menschenrechtskonvention gewesen ist. Zu den Kreationsaufgaben der Versammlung gehört die Ernennung des Generalsekretärs und des stellvertretenden Generalsekretärs, der allerdings eine Empfehlung des Ministerkomitees zugrunde liegt (Art. 36(b) Europarat-Satzung).

Der Europarat verfügt wie die meisten internationalen Organisationen über ein Sekretariat (Art. 36 Europarat-Satzung), bestehend aus dem Generalsekretär, seinem Stellvertreter und vom Generalsekretär ernanntem Personal. Das Generalsekretariat ist, wie dargelegt, nur faktisch, nicht aber nominell ein Organ des Europarates. Art. 37(b) Europarat-Satzung betont die Verantwortlichkeit des Generalsekretärs gegenüber dem Ministerkomitee. Das Sekretariat nimmt Exekutiv- und Koordinierungsaufgaben wahr und vertritt die Organisation nach außen. Sein Personal unterliegt einer Treuepflicht gegenüber dem Europarat und darf Weisungen der nationalen Regierungen nicht entgegennehmen (Art. 36(e) Europarat-Satzung).

b) Sonstige Einrichtungen

Dem Europarat sind – zum Teil ohne klar definierten Status – weitere Institutionen zugeordnet. Dabei handelt es sich zum Teil um sekundäre Organe, zu deren Kreation der Europarat über Art. 15(a), 16 der Europarat-Satzung befugt ist. Auf Entschließungen des Ministerkomitees beruhen der Kongress der Gemeinden und Regionen Europas (KGRE), ein europaweites Forum der kommunalen Selbstverwaltung, dem Koordinierungsaufgaben sowie die Beratung des Ministerkomitees und der Versammlung obliegen (1994 als Nachfolgeeinrichtung der Ständigen Konferenz der Gemeinden und Regionen von 1957 eingerichtet), und der Menschenrechtskommissar des Europarates (seit 1997), dem durch das EMRK-Protokoll Nr. 14 eine verfahrensrechtliche Stellung vor dem EMRK eingeräumt wurde. Mit der Konferenz der International Non-Governmental Organizations (INGOs) hat der Europarat eine Plattform für die Einbindung koordinierter globalgesellschaftlicher Interessen geschaffen.

Literatur

Uwe Holtz (Hg.), 50 Jahre Europarat, 2000; Beate Habegger, Parlamentarismus in der internationalen Politik, 2005; Günther Winkler, Der Europarat und die Verfassungsautonomie seiner Mitgliedstaaten, 2005; Michaela Wittinger, Der Europarat: Die Entwicklung seines Rechts und der „europäischen Verfassungswerte“, 2005; Josef Franz Lindner, Grundrechtsschutz in Europa: System einer Kollisionsdogmatik, Europarecht 2007, 160 ff.