Arbeitsschutz

von Andrea Potz/Ulrich Runggaldier

1. Gegenstand und Zweck; Terminologie

Unter den Begriff Arbeitsschutz ist grundsätzlich die Summe aller Vorkehrungen und Aktivitäten zu verstehen, die den Schutz des Lebens, der Gesundheit und der Integrität der Menschen in ihrer Arbeitsumwelt zum Ziel haben. Aufgrund dieses weiten Begriffsfeldes kann das gesamte Arbeitsrecht als Arbeitsschutzrecht verstanden werden, da Arbeitsrecht an sich primär den Schutz des Arbeitnehmers zum Inhalt hat. Ebenso fallen faktische Schutzmaßnahmen wie Schutzbekleidung unter den Begriff Arbeitsschutz. In rechtlicher Hinsicht versteht man unter Arbeitsschutz bzw. Arbeitsschutzrecht ein Teilgebiet des Arbeitsrechts. Das Arbeitsschutzrecht beinhaltet sowohl eine privatrechtliche als auch eine öffentlich-rechtliche Komponente. Die öffentlich-rechtlichen Normen zeichnen sich dadurch aus, dass sie überwiegend Pflichten der Arbeitgeber zum Schutz der Arbeitnehmer statuieren und als zwingendes Recht ausgestaltet sind. In privatrechtlicher Hinsicht ist insbesondere die Verantwortung des Arbeitgebers bei der Gefahrenvorbeugung und Gefahrenevaluierung als Ausdruck seiner Fürsorgepflicht gegenüber dem Arbeitnehmer zu nennen.

Das Gemeinschaftsrecht selbst verwendet den Überbegriff „Arbeitsschutz“ nicht, sondern folgt einer anderen Terminologie. Die für den deutschsprachigen Raum typische Begriffsbestimmung von Arbeitsschutz bzw. Arbeitnehmerschutz ist daher nicht deckungsgleich mit den Kompetenzen und Bestimmungen der Gemeinschaft in diesem Bereich, der auf Gemeinschaftsebene der Sozialpolitik zugeordnet wird (Art. 137 EG/153 AEUV).

Das (innerstaatliche) Arbeitsschutzrecht lässt sich klassischerweise in zwei Teilbereiche gliedern, nämlich den technischen Arbeitnehmerschutz und den sozialen Arbeitnehmerschutz. Der technische Arbeitnehmerschutz umfasst eine ganze Brandbreite an unterschiedlichen Regelungsmaterien mit abgestufter Regelungsintensität. Technischer Arbeitsschutz i.e.S. umfasst jene Vorschriften, die auf das betriebliche Geschehen Einfluss nehmen. Hierzu zählen Schutzmaßnahmen und ‑vorkehrungen, die von Arbeitgeber und Arbeitnehmer bei der Arbeit einzuhalten sind (bei Einsatz von Geräten, Maschinen, Gefahrenstoffe, etc.); die Gestaltung der Arbeitsstätten und ‑plätze (z.B. Bildschirmarbeit); medizinische und technische Vorbeugungs- und Überwachungsmaßnahmen (z.B. Arbeitsmediziner); schließlich Einschulungs- und Informationsrechte bzw. ‑pflichten von Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Einen mittelbaren technischen Arbeitsschutz stellen überdies jene Vorschriften dar, welche die Abläufe, die Herstellung und die Vermarktung von Produkten und Gefahrenstoffen normieren (z.B. Kennzeichnung und Verpackung). Dagegen wird dem sozialen Arbeitsschutz das Arbeitszeitrecht (Arbeitszeit) sowie Schutzbestimmungen für bestimmte Arbeitnehmergruppen, die von Gesetzes wegen als besonders schutzbedürftig gelten, zugeordnet. Beispiele für besonders schutzbedürftige Arbeitnehmergruppen sind Schwangere, Mütter, Kinder und Jugendliche und behinderte Personen. Dieser Teil des Arbeitsschutzes wird in der österreichischen Rechtssprache auch Verwendungsschutz genannt.

Der Arbeitsschutz bezweckt primär die Verhütung von Gefahren für Leben und Gesundheit des Arbeitnehmers und dritter Personen, wofür die Gefahrenevaluierung von großer Bedeutung ist. Aufgrund dieser Präventivwirkung hat der Arbeitsschutz auch mittelbar Einfluss auf die Folgen von Arbeitsunfällen. Neben dieser persönlichen Betroffenheit der Arbeitnehmer sind aber auch die ökonomischen Belastungen nicht nur des Arbeitnehmers, sondern auch des Sozialsystems zu nennen. Schließlich sollen auch der Schutz kulturellen Traditionen sowie der religiösen Überzeugung der Arbeitnehmer und die menschengerechte Gestaltung der Arbeitsumwelt gesichert werden. Eine Harmonisierung des Arbeitsschutzes in der Gemeinschaft soll des Weiteren einen schädlichen Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten verhindern, denn Unterschiede in den nationalen Rechtsordnungen können zu einer Konkurrenz führen, die zu Lasten des Arbeitsschutzes geht.

2. Tendenzen der Rechtsentwicklung

Arbeitsschutz bzw. das Arbeitsschutzrecht stellt den ältesten Teil des heutigen Arbeitsrechts dar. Die Entwicklung des modernen Arbeitsschutzes hat im 19. Jahrhundert seinen Ausgang genommen und war durch die zunehmende Industrialisierung und die damit einhergehenden Risiken für Leben und Gesundheit der Arbeitnehmer bedingt.

Im Wesentlichen handelte es sich um öffentlich-rechtliche Bestimmungen über Begrenzungen der Arbeitszeit, Verbot von Kinderarbeit, Regelungen über Frauenarbeit und dgl., die in der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts durch die ersten Ansätze von Sozialversicherungssystemen ergänzt wurden.

Demgegenüber hat der Arbeitsschutz bei der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eine untergeordnete Rolle gespielt. Arbeitsschutz wird zwar als Aufgabe der Gemeinschaft genannt, die Mitgliedstaaten konnten sich aber nicht auf eine Rechtsetzungsbefugnis in diesem Bereich einigen. Der Gesundheitsschutz bei der Arbeit sowie die Verhütung von Berufsunfällen und ‑krankheiten wurden zwar in Art. 118 EG a.F. angeführt, aber die Kommission konnte in diesem Bereich allein mittels Untersuchungen, Stellungnahmen und bei der Vorbereitung von Beratungen tätig werden. Das Problem der mangelnden Richtlinienkompetenz (Gesetzgebungskompetenz der EG/‌EU) wurde mittels Art. 100 EG a.F. (Art. 94 EG/115 AEUV) überspielt, der eine Ermächtigung zur Rechtsangleichung für die Errichtung bzw. das Funktionieren des gemeinsamen Marktes enthielt und als Grundlage für viele Richtlinien herangezogen wurde. Im Wesentlichen wurden Richtlinien auf dem Gebiet der Gefahrenstoffe erlassen, die Harmonisierung im technischen Bereich sowie der betriebliche Arbeitsschutz fielen anfangs gering aus. Mit dem durch die Einheitliche Europäische Akte eingefügten Art. 100a EG a.F. (Art. 95 EG/114 AEUV) hat aber auch die technische Harmonisierung einen Aufschwung genommen.

Mit der Einheitlichen Europäischen Akte wurde ebenfalls Art. 118a a.F. (Art. 137 EG/153 AEUV) in den EG eingeführt, der nun als normative Grundlage für Regelungen im Bereich des Arbeitsschutzes diente. Ziel war die Förderung und Verbesserung der Arbeitsumwelt, um die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer zu schützen. Vorbild für diese Bestimmung war das skandinavische Konzept der Arbeitsumweltgesetze, das sich auch im ILO-Übereinkommen 155 über Arbeitsschutz und Arbeitsumwelt wieder findet. Damit wurde auch der Grundstein für die Entwicklung einer Sozialunion gelegt. Art. 118a EG a.F. (Art. 137 EG/153 AEUV) war die Basis für eine Vielzahl von Richtlinien, die im Anschluss in rascher Folge erlassen wurden. Die erste umfassende Regelung des Arbeitsschutzes stellt die RL 89/391 vom 12.6.1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit dar (sogenannte Arbeitnehmerschutz-Rahmen-RL). Diese Richtlinie stellte wiederum die rechtliche Grundlage für eine Reihe von Einzelrichtlinien dar.

Im Jahr 1991 wurde das Abkommen über die Sozialpolitik von den Mitgliedstaaten, ausgenommen dem Vereinigten Königreich, unterzeichnet, das sozialpolitische Ziele im Einklang mit der Charta der sozialen Grundrechte aus dem Jahr 1989 festlegte. Das Abkommen war dem Protokoll über Sozialpolitik beigefügt, das nach der Ratifizierung durch das Vereinigte Königreich durch den Vertrag von Amsterdam 1997 in den EG-Vertrag integriert wurde. Rechtsgrundlage des Handelns der Kommission bilden nun die Art. 136 ff. EG/151 ff. AEUV, wonach zur Verbesserung der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer Richtlinienvorschläge erstatten werden können. Schließlich ist die GRCh aus dem Jahr 2000 zu erwähnen, die eine Reihe von Arbeitnehmergrundrechten enthält, der jedoch nach herrschender Ansicht keine rechtsverbindliche Wirkung zukommt (Grund- und Menschenrechte: GRCh und EMRK).

Eine wichtige Rolle in der Entwicklung des Arbeitsschutzes hat die sukzessive Etablierung von behördlichen Strukturen gespielt. Bereits im Jahr 1957 wurde ein Ständiger Ausschuss für Sicherheit in Bergwerken gegründet, dessen Aufgabenbereich schließlich auf die gesamte Arbeitssicherheit erstreckt wurde. Ein weiterer Schritt war die Einrichtung eines Beratenden Ausschusses für Sicherheit, Hygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, der insbesondere im Zusammenhang mit dem Erlass von Richtlinien von Bedeutung war. Parallel dazu erfolgten durch die sozialpolitischen Aktionsprogramme der Kommission ebenfalls entscheidende Weichenstellungen. Die Kommission wird in ihrer Tätigkeit vom Beratenden Ausschuss für Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz unterstützt. Daneben wurde ein Wissenschaftlicher Ausschuss für Grenzwerte berufsbedingter Exposition gegenüber chemischer Arbeitsstoffe eingerichtet sowie ein Ausschuss hoher Arbeitsaufsichtsbeamter.

Im Jahr 1994 wurde die Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz mit Sitz in Bilbao errichtet. Die Agentur ist für die Erfassung, Analyse und Verbreitung von Informationen zuständig und verfolgt das Ziel, aufgrund ihrer Informationstätigkeit die Sicherheit und den Gesundheitsschutz bei der Arbeit zu fördern und mitzuhelfen, Arbeitsplätze sicher und produktiv zu gestalten. Überdies wurde eine Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen mit Sitz in Dublin (Irland) ins Leben gerufen. Deren Aufgabe besteht darin, zur Konzipierung und Schaffung besserer Lebens- und Arbeitsbedingungen durch eine Aktion zur Förderung und Verbreitung von Kenntnissen beizutragen.

Arbeitsschutz gehört zu einem der bedeutendsten und am weitesten entwickelten Politikbereichen der Gemeinschaft im Bereich Beschäftigung und soziale Angelegenheiten, der aufgrund seiner Regelungsdichte und ‑tiefe das nationale Arbeitsrecht der Mitgliedstaaten nachhaltig geprägt hat. Die Richtlinienpolitik der Gemeinschaft ist von einem strategischen Vorgehen geprägt und seit dem Jahr 1987 kontinuierlich ausgebaut worden. Das Programm zeichnet sich im Wesentlichen dadurch aus, dass die Grundsätze des (technischen) Arbeitsschutzes in der Rahmenrichtlinie festgelegt werden und für die konkreten Gefahrenbereiche spezielle Mindestvorschriften in Einzelrichtlinien normiert werden. Diese Einzelrichtlinien werden durch Richtlinien aus dem Bereich des sozialen Arbeitsschutzes ergänzt.

Als Herausforderung für den Gesetzgeber stellt sich der soziale, demographische aber auch technische Wandel. Der sich daraus ergebende Anpassungs- und Weiterentwicklungsbedarf macht den Arbeitsschutz zu einem sehr dynamischen Rechtsgebiet, was sich auch in der Rechtsprechung des EuGH widerspiegelt. Die Bedeutung des EuGH in diesem Bereich liegt zwar v.a. in der Kontrolle der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Umsetzung von Richtlinien. Im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren setzt der EuGH aber auch wichtige Impulse für die Rechtsfortbildung, was sich insbesondere im Arbeitszeitrecht zeigt (Arbeitszeit).

3. Regelungsstrukturen im Einheitsrecht

Im Gemeinschaftsrecht lässt sich neben der programmatischen auch eine inhaltliche Strategie im Bereich des Arbeitsschutzes ausmachen. In inhaltlicher Hinsicht läuft das Arbeitsschutzrecht über zwei Regelungsschienen: Zum einen wird der technische Arbeitnehmerschutz Regelungen unterworfen, zum anderen werden Regelungen über den Schutz des Arbeitnehmers in seiner Arbeitsumwelt normiert. Diese Unterscheidung ist relevant in Hinblick auf die Ermächtigungsgrundlage im EG-Vertrag, woraus sich auch unterschiedliche Typen von Richtlinien ergeben.

Das Gros der arbeitsschutzrechtlichen Bestimmungen findet sich im Sekundärrecht, wo Richtlinien eine beherrschende Stellung einnehmen. Daneben finden sich weitere verbindliche oder unverbindliche Rechtsakte der Gemeinschaft, die Bezug zum Arbeitsschutz aufweisen (z.B. Verordnungen, Mitteilungen der Kommission etc.).

Von grundlegender Bedeutung im Bereich des Arbeitsschutzes ist die bereits erwähnte Arbeitnehmerschutz-Rahmen-RL (RL 89/391), die als Basis für 19 (bislang ergangene) Einzelrichtlinien dient.

Die Rahmen-RL gliedert sich in 4 Teile, in denen allgemeine Grundsätze für die Verhütung berufsbedingter Gefahren, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz, die Ausschaltung von Risiko- und Unfallfaktoren, die Information, die Anhörung, die ausgewogene Beteiligung nach den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken, die Unterweisung der Arbeitnehmer und ihrer Vertreter sowie allgemeine Regeln für die Durchführung dieser Grundsätze niedergelegt sind (Art. 1(2)).

Die Richtlinie soll eine Harmonisierung und eine umfassende Geltung von Mindestarbeitsschutzbedingungen in den Mitgliedstaaten erreichen und sichern. Im Sinne eines modernen Arbeitsschutzes sind aber nicht nur arbeitsunfall- und berufskrankheitsorientierte Maßnahmen vorgesehen, sondern der Arbeitsschutz soll auch einer sozialen Gestaltung der Arbeitsumwelt dienen. Daher ist auch der sachliche Geltungsbereich der Richtlinie sehr weit gehalten und erstreckt sich auf alle privaten und öffentlichen Tätigkeitsbereiche. Ausgenommen sind allein spezifische Tätigkeiten des öffentlichen Dienstes (z.B. Streitkräfte oder Polizei), soweit die Besonderheiten dieser Bereiche der Anwendung der Richtlinie zwingend entgegenstehen. Erfasst werden sämtliche Gefahren, unbeschadet bereits bestehender oder künftiger strengerer gemeinschaftlicher Regelungen.

Der Richtlinie liegt ein eigener Arbeitnehmerbegriff zugrunde, der entsprechend der Rechtsprechung des EuGH autonom auszulegen ist. Unter Arbeitnehmer wird jede Person verstanden, die von einem Arbeitgeber beschäftigt wird, einschließlich Praktikanten und Lehrlingen, jedoch mit Ausnahme von Hausangestellten. Demgegenüber ist Arbeitgeber jede natürliche oder juristische Person, die als Vertragspartei des Beschäftigungsverhältnisses mit dem Arbeitnehmer die Verantwortung für das Unternehmen bzw. den Betrieb trägt.

Der Schwerpunkt liegt in der Gefahrenvorbeugung und Gefahrenevaluierung auf betrieblicher Ebene. Adressat der in der Richtlinie niedergelegten Verpflichtungen ist daher primär der Arbeitgeber (Art. 5). Die Verantwortung des Arbeitgebers findet v.a. in der Organisationspflicht seinen Ausdruck und wird durch die Bestimmungen über die betriebliche Sicherheitsorganisation ergänzt. Aufgrund der Betriebsorientierung werden auch die Arbeitnehmer selbst sowie deren betriebliche Vertreter in den Arbeitschutz miteinbezogen. Diese sind über bestehende Gefahren und mögliche Maßnahmen entsprechend zu informieren.

Die in Art. 6 festgelegte Anpassungspflicht stellt sicher, dass der Arbeitsschutz nicht bei einem status quo verbleibt, sondern sich den technischen und sozialen Entwicklungen weiter anpasst. Damit geht eine Evaluierungspflicht einher, wonach der Arbeitgeber eine Beurteilung von Gefahren für Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer vorzusehen hat, was auch entsprechend zu dokumentieren ist.

Die zur Rahmenrichtlinie ergangenen Einzelrichtlinien dienen zu deren Ergänzung und Konkretisierung. Neben der Festlegung von Mindestbestimmungen ist für die Einzelrichtlinie kennzeichnend, dass ein bereits bestehendes, höheres Schutzniveau in den Mitgliedstaaten anlässlich einer neuen Richtlinie nicht vermindert werden darf. Die Einzelrichtlinien lassen sich nach folgenden Kriterien gliedern: Arbeitsstätten und Tätigkeitsbereiche (z.B. Baustelle, Landwirtschaft); Arbeitsmittel (Benutzung, Kennzeichnung und Lasten) und Arbeitsstoffe, (chemische, physikalische und biologische Arbeitsstoffe); spezifische Risiken (z.B. Bildschirmarbeit) und schließlich Arbeitnehmergruppen (z.B. Schwangere und Mütter).

Im Bereich des sozialen Arbeitsschutzes sind verschiedene Regelungstendenzen feststellbar: Zum einen wurden Richtlinien erlassen, die für gewisse Personengruppen einen besonderen Schutz vorsehen. In diese Gruppe fällt zum einen die RL 92/85 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von schwangeren Arbeitnehmerinnen, Wöchnerinnen und stillenden Arbeitnehmerinnen am Arbeitsplatz, die nicht bloß Arbeitsschutzbestimmungen, sondern überdies auch individualarbeitsvertragliche Bestimmungen (besonderer Kündigungsschutz) normiert; zum anderen die RL 94/33 über den Jugendarbeitsschutz, die für alle Personen unter 18 Jahren gilt, welche einen Arbeitsvertrag haben oder in einem Arbeitsverhältnis i.S.d. nationalen Rechts stehen.

Die RL 2003/88 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (Arbeitszeit) hingegen gilt nicht für eine bestimmte Personengruppe, sondern grundsätzlich für alle Arbeitnehmer, und normiert zwingende Mindestbestimmungen über die Arbeitszeit und den Jahresurlaub.

Zum sozialen Arbeitsschutz werden schließlich auch die RL 91/383 zur Ergänzung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von Arbeitnehmern mit befristeten Arbeitsverhältnissen oder Leiharbeitsverhältnissen sowie die RL 95/46 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr gerechnet.

Das Arbeitsschutzrecht wird durch Vorschriften zur Rechtsdurchsetzung bzw. Rechtsfolgenanordnungen abgerundet. Auf Gemeinschaftsebene besteht eine Kontrolle im Rahmen der Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH bei unterlassener oder mangelhafter Umsetzung einer Richtlinie durch einen Mitgliedstaat. Auf nationaler Ebene steht den vorgeschriebenen arbeitsschutzrechtlichen Pflichten ein entsprechendes Sanktionssystem gegenüber, wobei zwischen der Verletzung von privatrechtlichen und öffentlichrechtlichen Verpflichtungen unterschieden werden muss. Kommt es zur Verletzung arbeitsschutzrechtlicher Pflichten, hat der betroffene Arbeitnehmer im Rahmen der privatrechtlichen Haftung Ansprüche gegen den Arbeitgeber (u.U. auch gegen einen Arbeitskollegen) aus dem Arbeitsvertrag. Daneben greift auch ein behördliches Kontrollsystem, das durch staatliche Behörden vollzogen wird. In gewissen Rahmen kommen auch den Sozialversicherungsträgern (insbesondere dem Unfallversicherungsträger) aber auch den Berufsvereinigungen Kontrollbefugnisse zu.

4. Vereinheitlichungsprojekte

Für die kommenden Jahren kann die Entwicklung des Arbeitsschutzrechtes mit folgenden Schlagworten charakterisiert werden: Ausdehnung, Modernisierung, Konsolidierung sowie Vereinfachung der gesetzlichen Vorschriften. In der Gemeinschaftsstrategie 2007-2012 wird die kontinuierliche, nachhaltige und homogene Verringerung von Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten weiterhin als vorderrangiges Ziel genannt. Langfristig soll die Arbeitsqualität verbessert und die Arbeitsproduktivität gesteigert werden. Auf Gemeinschaftsebene ist in diesem Zusammenhang das Vorhaben der Kommission zu nennen, die Richtlinien im Bereich Gesundheit und Sicherheit zu kodifizieren. Damit soll insbesondere überflüssiger Verwaltungsaufwand verringert und eine stärkere Kohärenz der Politik geschaffen werden. Auf nationaler Ebene soll dieses Ziel durch Steigerung der präventiven Wirksamkeit der Gesundheitsüberwachung sowie mittels Maßnahmen zur Förderung der Rehabilitation und Wiedereingliederung von Arbeitnehmern erreicht werden. Sowohl auf nationaler als auch europäischer Ebene sind dabei alle Akteure, insbesondere die Sozialpartner, miteinzubeziehen.

Literatur

Rolf Wank, Udo Börgmann, Deutsches und europäisches Arbeitsschutzrecht, 1992; Brian Bercusson, European Labour Law, 1996; Peter Hanau, Heinz-Dietrich Steinmeyer, Rolf Wank, Handbuch des europäischen Arbeits- und Sozialrechts, 2002; Maximilian Fuchs, Franz Marhold, Europäisches Arbeitsrecht, 2006; Walter Nöstlinger (Hg.), Handbuch Arbeitnehmerschutz, 2006; Roger Blanpain, European Labour Law, 11. Aufl. 2008; Udo Börgmann, Einzelrichtlinien zur Arbeitnehmerschutzrichtlinie, Teil B 6200, in: Hartmut Oetker, Ulrich Preis (Hg.), Europäisches Arbeits- und Sozialrecht (EAS) (Loseblatt); Rolf Wank, Technischer Arbeitsschutz in der EU im Überblick, Teil B 6000, in: Hartmut Oetker, Ulrich Preis (Hg.), Europäisches Arbeits- und Sozialrecht (EAS) (Loseblatt); Wolfgang Balze, Überblick zum sozialen Arbeitsschutz in der EU, Teil B 5000, in: Hartmut Oetker, Ulrich Preis (Hg.), Europäisches Arbeits- und Sozialrecht (EAS) (Loseblatt); Wolfhard Kohte, Arbeitsschutzrahmenrichtlinie, Teil B 6100, in: Hartmut Oetker, Ulrich Preis (Hg.), Europäisches Arbeits- und Sozialrecht (EAS) (Loseblatt).