Prozesskostenhilfe

von Christian Heinze

1. Gegenstand und Zweck

Prozesskostenhilfe bezeichnet die staatlichen Hilfen für Personen, die nicht über ausreichende finanzielle Mittel verfügen, um wirksamen Zugang zu den Gerichten zu erlangen (vgl. Erwägungsgründe 5 und 6 Prozesskostenhilfe-RL [RL 2003/‌8]). Historischer Vorläufer der Prozesskostenhilfe ist das Armenrecht, das sich bereits in den mittelalterlichen und frühneuzeitlichen Rechtsordnungen fand und eine Stundung der Gerichtsgebühren sowie die Beiordnung eines Anwalts vorsah (etwa § 27 Reichskammergerichtsordnung 1495). Im modernen Recht erfüllt die Prozesskostenhilfe nebst ihrem vorprozessualen Pendant, der Beratungshilfe, nicht nur eine sozialstaatliche, sondern auch eine eminent rechtsstaatliche Funktion, verlangt doch das Recht auf ein Faires Verfahren, dass der Zugang zu Gericht durch fehlende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht faktisch verschlossen sein darf.

2. Prozesskostenhilfe als Justizgrundrecht

So verpflichtet das durch Art. 6(1) EMRK (Grund- und Menschenrechte: GRCh und EMRK) garantierte Recht auf Gerichtszugang die Mitgliedstaaten der EMRK, finanziell bedürftigen Prozessparteien den Zugang zu den Gerichten durch Prozesskostenhilfe zu sichern, wenn entweder im betreffenden Gerichtsverfahren Anwaltszwang besteht oder aufgrund der Komplexität des Falles oder des Verfahrens die bedürftige Partei ihre Rechte allein nicht wirksam geltend machen kann (EGMR Nr. 6289/‌73 – Airey, § 24 ff.; EGMR Nr. 68416/‌01 – Steel and Morris, § 61, ausdrücklich nunmehr auch Art. 47(3) GRCh). Die konkrete Ausgestaltung der Verfahrenshilfen bleibt zwar – unter dem Vorbehalt der Gewährleistung wirksamen Gerichtszugangs – den Mitgliedstaaten überlassen, die neben der Beiordnung von Rechtsanwälten auf Staatskosten und dem Erlass der Gerichtsgebühren in einfachen Fällen auch die Möglichkeit der Selbstvertretung oder eine Unterstützung durch staatliche Rechtsberatungsstellen vorsehen können. Allerdings ist das Recht auf ein faires Verfahren verletzt, wenn unter den besonderen Umständen des konkreten Einzelfalles die bedürftige Partei ihre Rechte nur durch einen Rechtsanwalt wirksam geltend machen kann (EGMR Nr. 46311/‌99 – McVicar, § 48). Zumindest verwandt mit dem Institut der Prozesskostenhilfe ist die Kontrolle anderer wirtschaftlicher Hindernisse des Gerichtszugangs am Maßstab des Art. 6(1) EMRK. So kann auch die Pflicht zur Zahlung unverhältnismäßig hoher Gerichtsgebühren (EGMR Nr. 28249/‌95 – Kreuz, § 60, 66) das Recht auf Gerichtszugang und faires Verfahren gemäß Art. 6(1) EMRK verletzen (großzügiger zum Erfordernis einer Sicherheitsleistung für die Prozesskosten der Gegenseite in zweiter Instanz EGMR Nr. 18139/‌91 – Tolstoy Miloslawsky, § 61 f., 67).

Das Recht auf Prozesskostenhilfe ist ebenso wie sämtliche Verfahrensgrundrechte nicht uneingeschränkt gewährleistet, sondern kann an bestimmte Voraussetzungen geknüpft werden, namentlich die finanzielle Bedürftigkeit des Antragstellers und die hinreichende Erfolgsaussicht des Rechtsschutzbegehrens, für das Prozesskostenhilfe beantragt wird (EGMR Nr. 68416/‌01 – Steel and Morris, § 63). Allerdings obliegt die Entscheidung über die Erfolgsaussichten des Rechtsschutzbegehrens dem Gericht und nicht einer staatlichen Rechtshilfestelle (EGMR Nr. 25357/‌94 – Aerts, § 60). Durch die Prozesskostenhilfe müssen die Mitgliedstaaten nicht eine vollständige (finanzielle und) prozessuale Waffengleichheit zwischen den Prozessparteien herstellen, sondern es genügt, wenn der bedürftigen Partei die Möglichkeit eröffnet wird, ihr Rechtsschutzanliegen unter Bedingungen vorzutragen, die sie gegenüber dem Prozessgegner nicht substantiell benachteiligen (EGMR Nr. 68416/‌01 – Steel and Morris, § 62; vgl. auch Erwägungsgrund 4 RL 2003/‌8). Wird die Prozesskostenhilfe in einem Verfahren mit Anwaltszwang unter unrichtiger Einschätzung der Verfügbarkeit eines Rechtsmittels ohne Prüfung der sachlichen Erfolgsaussichten verweigert, so liegt darin eine Verletzung des Rechts auf ein faires Verfahren (EGMR Nr. 77765/‌01 – Laskowska, § 60).

Auch verschiedene mitgliedstaatliche Verfassungen garantieren ein Recht auf Prozesskostenhilfe (Deutschland: BVerfG 22.1.1959, BVerfGE 9, 124, 130 f.; BVerfG 19.2.2008, NJW 2008, 1060: Art. 3 Abs. 1 i.V.m. 20 Abs. 1, 3 Grundgesetz, Schweiz: Art. 29 Abs. 3 Bundesverfassung; Spanien: Art. 119 der spanischen Verfassung), zumindest auf einfachgesetzlicher Ebene existiert ein entsprechendes Institut wohl in allen europäischen Prozessordnungen (Deutschland: §§ 114 ff. ZPO; England: Access to Justice Act 1999; Frankreich: Loi No. 91-647 vom 10.7.1991 relative á l’aide juridique und décret n° 91-1266 vom 18.12.1991; Italien: Decreto del Presidente della Repubblica vom 30.5.2002 n. 115; Österreich: §§ 63 ff. ZPO; Schweiz: Art. 115 ff. ZPO; Spanien: Art. 1 ff. Ley 1/‌1996 de 10.1.1996 de Asistencia Jurídica Gratuita). Auf europäischer und internationaler Ebene widmen sich neben der RL 2003/‌8 über die Prozesskostenhilfe bei grenzüberschreitenden Streitsachen die Art. 20 ff. des Haager Übereinkommens über den Zivilprozess vom 1.3.1954, das Europäische Übereinkommen über die Übermittlung von Anträgen auf Bewilligung der Prozesskostenhilfe vom 27.1.1977 sowie das Haager Übereinkommen über die Erleichterung des internationalen Zugangs zu den Gerichten vom 25.10.1980 den internationalen Fragen der Prozesskostenhilfe.

3. Tendenzen der Rechtsentwicklung

Die praktische Bedeutung der Prozesskostenhilfe ist hoch und hat in den letzten Jahren kontinuierlich zugenommen. In Deutschland wurden nach Hochrechnungen für das Jahr 2005 allein für die Zahlungen an beigeordnete Rechtsanwälte an den ordentlichen Gerichten und den Arbeitsgerichten von den Ländern ca. EUR 400 Mio. verauslagt. Hinzu kommen die ausgefallenen Gerichtsgebühren und die Auslagen für Sachverständige (BR-Drucks. 250/‌06, 20). Dabei entfallen 72 % der Bewilligungen auf familienrechtliche Verfahren vor den Amtsgerichten und weitere 12 % auf arbeitsgerichtliche Verfahren, der Rest entfällt auf allgemeine Zivilsachen vor den Amtsgerichten (7 %) und Landgerichten (5 %), Familiensachen an den Oberlandesgerichten (2 %) sowie verwaltungs- und sozialrechtliche Verfahren (je 1 %). Auch in England wurden nach einer Studie aus dem Jahr 2007 66 % der Gerichtsverfahren durch Prozesskostenhilfe unterstützt (http://www.justice.gov.uk/‌docs/‌changing-court-fees.pdf [letzter Zugriff am 3.7. 2009]), wobei sich ebenso wie in Deutschland ein merklicher Schwerpunkt bei den familienrechtlichen Verfahren abzeichnet, von denen zwischen 72 % (Scheidungen) und 89 % (Vermögensauseinandersetzungen) durch Verfahrenshilfen bestritten werden. Vor diesem Hintergrund bemühen sich die Justizverwaltungen neben der Förderung der alternativen Streitbeilegung und Mediation zuweilen um gesetzliche Maßnahmen zur Begrenzung der Prozesskostenhilfe, die allerdings auf den Widerstand von Justiz und Anwaltschaft stoßen und sich stets am verfassungs- und menschenrechtlichen Maßstab der wirtschaftlichen Zugänglichkeit der Gerichte messen lassen müssen. In England hat man versucht, die wirtschaftliche Zugänglichkeit der Gerichte ohne staatliche Prozesskostenhilfe durch eine Kombination von conditional fee arrangements (Erfolgshonorarvereinbarung) mit dem eigenen Anwalt und einer Versicherung für die Kosten der Gegenseite (after the event insurance) zu gewährleisten. Indes funktioniert dieses System nur bei versicherbaren Risiken (insbesondere Verkehrsunfallstreitigkeiten) und scheint den Anreiz der Prozessparteien zur Kostenersparnis – ähnlich wie bei den deutschen Modellen der Rechtsschutzversicherung – zu beeinträchtigen. Schließlich deutet die Häufung der Prozesskostenhilfeverfahren in manchen Rechtsgebieten, verbunden mit dem Trend zur Spezialisierung und Segmentierung der Anwaltschaft und der Deckelung der über Prozesskostenhilfe maximal erstattungsfähigen Gebühren darauf hin, dass zum einen über Prozesskostenhilfe nur die Vertretung durch einen bestimmten Teil der Anwaltschaft erreichbar ist und zum anderen komplizierte Verfahren durch die über Prozesskostenhilfe abrechenbaren Gebühren zuweilen nicht kostendeckend bestritten werden können. Wirksamer Zugang zu Gericht setzt daher bei den über Prozesskostenhilfe bestrittenen Verfahren in besonderer Weise die personelle und sachliche Leistungsfähigkeit der Justiz voraus.

4. Regelungsstrukturen des Gemeinschaftsrechts

Aufgrund des Vorrangs der europäischen Prozesskostenhilferichtlinie vor den staatsvertraglichen Regelungen (Art. 20 Prozesskostenhilfe-RL) beschränkt sich die folgende Darstellung auf die Richtlinie. Zweck der Prozesskostenhilfe-RL ist die Sicherung und Förderung einer angemessenen Prozesskostenhilfe in Streitsachen mit grenzüberschreitendem Bezug, indem gemeinsame Mindestvorschriften (vgl. Art. 19 Prozesskostenhilfe-RL) für die Prozesskostenhilfe festgelegt werden (Art. 1(1), Erwägungsgründe 5 und 8 Prozesskostenhilfe-RL). Der Anwendungsbereich der Richtlinie ist damit – entgegen ursprünglicher Vorschläge der Kommission – eingedenk der zugrunde liegenden Gesetzgebungskompetenz der Gemeinschaft (Art. 61, 65(c) EG/‌67, 81(e) AEUV) auf Streitsachen mit grenzüberschreitendem Bezug in Zivil- und Handelssachen begrenzt (Art. 1(2) Prozesskostenhilfe-RL). Ein grenzüberschreitender Bezug liegt vor, wenn der Antragsteller im Zeitpunkt der Antragstellung seinen Wohnsitz (Art. 59 EuGVO [VO 44/‌2001]) oder gewöhnlichen Aufenthalt in einem anderen Land als dem Gerichts- oder Vollstreckungsstaat hat (Art. 2 Prozesskostenhilfe-RL). Inhaltlich zielt die Richtlinie auf Zweierlei: Zum einen ordnet Art. 4 Prozesskostenhilfe-RL ein Diskriminierungsverbot bei der Gewährleistung von Prozesskostenhilfe an, das neben den Unionsbürgern (dazu bereits Art. 12, 18 EG/‌18, 21 AEUV) auch Drittstaatsangehörige einbezieht, wenn sich letztere rechtmäßig in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhalten. Zum anderen schreibt die Richtlinie gewisse Mindeststandards für die Prozesskostenhilfe in grenzüberschreitenden Streitigkeiten vor. Danach haben an einer grenzüberschreitenden Zivil- und Handelssache beteiligte natürliche Personen einen Anspruch auf angemessene Prozesskostenhilfe, damit ihr effektiver Zugang zum Recht nach Maßgabe der Richtlinie gewährleistet ist (Art. 3 (1) Prozesskostenhilfe-RL). „Angemessene“ Prozesskostenhilfe muss mindestens die vorprozessuale Rechtsberatung im Hinblick auf die außergerichtliche Streitbeilegung (siehe auch Art. 10 Prozesskostenhilfe-RL, zur Vollstreckung öffentlicher Urkunden Art. 11 Prozesskostenhilfe-RL), den Rechtsbeistand und die rechtliche Vertretung vor Gericht sowie eine Befreiung von den Gerichtskosten (einschließlich der Kosten für gerichtliche Beauftragte wie Gutachter und der Dolmetsch-, Übersetzungs- und Reisekosten i.S.d. Art. 7 Prozesskostenhilfe-RL) oder eine Unterstützung bei den Gerichtskosten umfassen (Art. 3(2)1 i.V.m. Erwägungsgrund 11 Prozesskostenhilfe-RL). Die Kosten der Gegenseite sind nur von der Prozesskostenhilfe umfasst, wenn solche Kosten auch von der Prozesskostenhilfe für Empfänger mit Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Gerichtsstaat abgedeckt werden (Art. 3(2)2 i.V.m. Erwägungsgrund 12 Prozesskostenhilfe-RL). Nach dem Vorbild der Airey-Rechtsprechung des EGMR müssen die Mitgliedstaaten keinen Rechtsbeistand für solche Verfahren vorsehen, die speziell darauf ausgerichtet sind, dass sich die Prozessparteien selbst vertreten, sofern nicht das Gericht oder eine andere zuständige Behörde etwas anderes zur Gewährleistung der Waffengleichheit der Parteien oder in Anbetracht der Komplexität der Sache beschließt (Art. 3(3) Prozesskostenhilfe-RL). Die Dauer der Prozesskostenhilfe erstreckt sich nach dem französischen Modell der Kontinuität auch auf Rechtsbehelfsverfahren und Verfahren zur Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen (Art. 9(1) – (3) Prozesskostenhilfe-RL, siehe auch Art. 50 EuGVO). Allerdings können die Mitgliedstaaten in jeder Phase des Verfahrens eine neuerliche Prüfung des Umfangs und der Voraussetzungen der Prozesskostenhilfe vorsehen (Art. 9(4) Prozesskostenhilfe-RL). Auch die Kosten für die Übersetzung eines Prozesskostenhilfeantrags in die Sprache des Gerichtsstaates und ggf. die anwaltliche Betreuung bis zur Antragstellung im Gerichtsstaat sind von der Prozesskostenhilfe umfasst, die insoweit der Wohnsitzstaat des Antragstellers trägt (Art. 8 Prozesskostenhilfe-RL).

Voraussetzung für die Bewilligung von Prozesskostenhilfe ist zunächst die finanzielle Bedürftigkeit des Antragstellers, die anhand von Einkommen, Vermögen, Unterhaltspflichten und der Höhe der Lebenshaltungskosten beurteilt wird (Art. 5(1) und (2) Prozesskostenhilfe-RL). Zur Bestimmung der finanziellen Bedürftigkeit können die Mitgliedstaaten Schwellenwerte festsetzen, wobei dem Antragsteller der Nachweis der Bedürftigkeit trotz Überschreitens der Schwellenwerte aufgrund der unterschiedlich hohen Lebenshaltungskosten in seinem Heimatstaat möglich bleibt (Art. 5(3) und (4) Prozesskostenhilfe-RL, Nachweis etwa durch eine Bescheinigung über die Bedürftigkeit nach deutschem Recht gemäß § 1077 Abs. 6 Satz 1 ZPO). Bei anderweitigem Zugang des Antragstellers zu effektivem Rechtsschutz muss keine Prozesskostenhilfe gewährt werden (Art. 5(5) Prozesskostenhilfe-RL). Auch können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass sich der Empfänger von Prozesskostenhilfe im Rahmen seiner finanziellen Möglichkeiten angemessen an den Verfahrenskosten beteiligt oder dass die Prozesskostenhilfe bei verbesserter finanzieller Leistungsfähigkeit des Antragstellers oder Falschangaben im Antragsverfahren zurückgefordert werden kann (Art. 3(4) und (5) Prozesskostenhilfe-RL). Neben der finanziellen Bedürftigkeit können die Mitgliedstaaten für die Bewilligung von Prozesskostenhilfe zur Voraussetzung machen, dass das Begehren des Antragstellers nicht offensichtlich unbegründet ist (Art. 6(1) Prozesskostenhilfe-RL). Bei der Entscheidung über die Erfolgsaussichten ist die Bedeutung der Rechtssache zugunsten des Antragstellers, die Geltendmachung von Ansprüchen im Zusammenhang mit dem Geschäft oder der selbständigen Erwerbstätigkeit des Antragstellers oder (nach englischem Vorbild, vgl. Access to Justice Act 1999, Schedule 2, Ziffer 1 lit. f) von Ansprüchen wegen Rufschädigung ohne materiellen Schaden zulasten des Antragstellers zu berücksichtigen (Art. 6(3) i.V.m. Erwägungsgrund 17 Prozesskostenhilfe-RL).

Die Entscheidung über das Prozesskostenhilfegesuch liegt – abgesehen von der Prozesskostenhilfe des Wohnsitzstaates für die Antragstellung gemäß Art. 8 Prozesskostenhilfe-RL – bei der zuständigen Behörde des Gerichtsstaates (Art. 12 Prozesskostenhilfe-RL). Der Antrag kann entweder direkt bei der Empfangsbehörde des Gerichtsstaates oder bei der Übermittlungsbehörde des Wohnsitzstaates des Antragstellers eingereicht werden (Art. 13(1) Prozesskostenhilfe-RL, zur Zuständigkeit http:/‌/‌ec.europa.eu/‌justice_home/‌judicialatlascivil/‌html/‌la_information_de.htm [letzter Zugriff am 3.7.2009]). Der Antrag ist in eine der durch den Empfangsstaat zugelassenen Sprachen zu übersetzen (Art. 13(2) Prozesskostenhilfe-RL), wobei der Übermittlungsstaat Prozesskostenhilfe für die Übersetzung gewährt (Art. 8(b) Prozesskostenhilfe-RL) und den Antragsteller bei der Antragsstellung unterstützt (Art. 13(4) Prozesskostenhilfe-RL). Für die Übermittlung des Antrags und die Darlegung der wirtschaftlichen Verhältnisse hat der europäische Gesetzgeber ein einheitliches Übermittlungsformular (Beschluss der Kommission 2005/‌630, ABl. 2005 L 225/‌23) und ein einheitliches Formular über die wirtschaftlichen Verhältnisse (Entscheidung der Kommission 2004/‌844, ABl. 2004 L 365/‌27) vorgegeben. Wird der Antrag bei der Übermittlungsstelle eingereicht, so leitet diese ihn nach einer Prüfung auf offensichtliche Unbegründetheit (Art. 13(3) RL 2003/‌8) binnen 15 Tagen nach ordnungsgemäßer Antragstellung und Übersetzung an die Empfangsbehörde des Gerichtsstaates weiter (Art. 13(4)3 Prozesskostenhilfe-RL). Im Fall der Ablehnung ist die Entscheidung über die Prozesskostenhilfe zu begründen und gegen die Ablehnungsentscheidung ein Rechtsbehelf vorzusehen (Art. 15(2) und (3) Prozesskostenhilfe-RL).</nowiki>

Literatur

Matthias Humborg, Das Armenrecht von der Zeit der Kammergerichtsordnungen bis heute, 2000; Peter Gottwald, Prozesskostenhilfe für grenzüberschreitende Verfahren in Europa, in: Festschrift für Walter H. Rechberger zum 60. Geburtstag, 2005, 173 ff.; Serge-Daniel Jastrow, Dirk Mirow, Europäische Prozesskostenhilferichtlinie, in: Martin Gebauer, Thomas Wiedmann (Hg.), Zivilrecht unter europäischem Einfluss, 2005, 1563 ff.; siehe auch http:/‌/‌ec.europa.eu/‌civiljustice/‌index_de.htm (zuletzt abgerufen am 3.7.2009, Europäisches Justizielles Netz, Stichwort „Prozesskostenhilfe“).